Deux grandes directives encadrent les installations industrielles dans l'Union européenne : la directive Seveso, pour les risques accidentels, et la moins médiatique directive IED, pour les émissions chroniques. À la suite d'une évaluation (1) publiée en mars 2020, la Commission européenne a lancé une révision de ce deuxième texte qui encadre les émissions polluantes de quelque 50 000 installations en Europe.
Cette évaluation avait montré le rôle important joué par la directive dans la réduction des émissions de polluants, en particulier dans l'air. « Les émissions atmosphériques de nombreux polluants ont été réduites de 40 % à 75 % par les plus grandes installations industrielles et les élevages intensifs d'Europe au cours des quinze dernières années », rappelle la Commission. Les émissions de métaux lourds dans l'eau ont, quant à elles, diminué de 50 % durant cette même période. Le rapport avait également salué le modèle de gouvernance mis en place par cette législation, qui repose sur la cocréation de normes environnementales avec les États membres, l'industrie et les ONG environnementales. Mais il avait, en revanche, pointé une contribution beaucoup plus limitée de ce texte à la décarbonation et à l'économie circulaire.
À partir de cette évaluation, l'exécutif européen a élaboré un projet de révision de la directive (2) qu'il a présenté, le 5 avril, à Bruxelles. Alors que le Bureau européen de l'environnement (BEE), qui réunit 170 ONG environnementales, salue des avancées significatives malgré d'importantes lacunes, certains milieux économiques, à l'instar des organisations agricoles, font part de leurs inquiétudes.
Élargissements aux élevages bovins
« À la suite d'une vaste consultation de l'industrie et des parties prenantes et d'une analyse d'impact approfondie, le cadre existant sera renforcé par de nouvelles mesures visant à augmenter son efficacité globale », annonce la Commission. Le projet prévoit, tout d'abord, un élargissement du champ d'application de la directive. Cette extension porte sur les élevages intensifs de bovins comptant plus de 150 unités de gros bétail (UGB). Alors que la directive actuelle vise quelque 20 000 élevages intensifs de volailles et de porcs, le nombre total d'élevages concernés par le texte devrait être porté à 185 000. « Environ 13 % des exploitations agricoles commerciales européennes sont responsables de 60 % des émissions d'élevage d'ammoniac et de 43 % de celles de méthane dans l'UE », justifie la Commission. « À elles seules, les mesures prises dans les exploitations d'élevage permettraient des bénéfices pour la santé humaine s'élevant à au moins 5,5 milliards d'euros par an », fait valoir le commissaire chargé de l'Environnement, Virginijus Sinkevičius. Un régime d'autorisation allégé est prévu pour ces installations, ainsi que des obligations tenant compte de la taille des exploitations et de la densité du cheptel.
Le BEE dénonce, au contraire, « un affaiblissement tardif, voire un recul sur les niveaux de protection actuels des grands élevages porcins et avicoles ». « La régression réglementaire proposée sur les activités d'élevage actuellement couvertes n'est tout simplement pas acceptable », estime Christian Schaible, responsable des politiques de production industrielle au BEE.
D'autres élargissements du champ d'application du texte sont prévus, suscitant moins de réactions à ce stade. Ils concernent l'extraction de minéraux et de métaux industriels, de même que la production de batteries à grande échelle. Face au développement attendu de cette dernière activité, « les meilleures techniques disponibles (MTD) doivent être utilisées pour garantir à la fois les processus de production les plus efficaces et les effets les plus faibles possibles sur l'environnement et la santé humaine », justifie Bruxelles. Cette extension du périmètre de la directive devrait concerner entre 1 500 et 1 900 installations industrielles supplémentaires.
Atteindre les meilleures performances
La Commission annonce ensuite une modification relative aux MTD, qui fondent les conditions d'autorisation et les valeurs limites d'émission (VLE) des installations. « Au lieu de fixer les limites les moins exigeantes des meilleures techniques disponibles, comme le font actuellement quelque 80 % des installations, la procédure d'autorisation devra évaluer les possibilités d'atteindre les meilleures performances », explique l'exécutif européen. Les MTD devraient à l'avenir inclure des niveaux de performance contraignants en matière d'utilisation des ressources et pousser à utiliser des produits chimiques plus sûrs. Le projet de texte prévoit aussi d'harmoniser les évaluations requises pour mettre en œuvre une dérogation aux VLE et d'assurer un réexamen régulier des dérogations accordées.
Afin de soutenir les synergies entre dépollution et décarbonation, « l'efficacité énergétique fera partie intégrante des autorisations » et ces synergies seront « systématiquement prises en considération » lors de la détermination des MTD, annonce Bruxelles. « La Commission aurait dû inclure les émissions de gaz à effet de serre dans le champ d'application de la directive afin de renforcer l'approche fondée sur le marché du système d'échange de quotas d'émission de l'UE », déplore toutefois Agnese Ruggiero, responsable des politiques au sein de l'ONG Carbon Market Watch.
Bruxelles annonce, par ailleurs, la possibilité pour « les pionniers de l'innovation » de tester des techniques émergentes en bénéficiant d'autorisations plus souples. À cet effet, un centre d'innovation pour la transformation et les émissions industrielles (Incite) sera ouvert. « Enfin, d'ici à 2030 ou 2034, les exploitants devront élaborer des plans de transformation pour leurs sites afin d'atteindre les objectifs fixés par l'UE pour l'ambition "zéro pollution" d'ici à 2050, l'économie circulaire et la décarbonation », ajoute la Commission.
Renforcer la participation du public
Enfin, le projet renforce la transparence et la participation du public au processus d'autorisation, ainsi que son accès à la justice en cas de non-respect d'une autorisation. Le registre européen des rejets et des transferts de polluants (E-PRTR) sera transformé en un portail des émissions industrielles de l'UE, qui fait l'objet d'une proposition indépendante de règlement (3) . Le BEE salue cette création. « L'UE doit entrer dans l'ère numérique en matière de reporting industriel, permettant aux citoyens de comparer les performances et les conditions d'autorisation en quelques clics. Nous ne sommes pas encore là », tempère toutefois Joze Roth, responsable des politiques zéro pollution au sein du BEE.
Les propositions de la Commission doivent maintenant être examinées par le Parlement et le Conseil. Une longue bataille s'annonce. Là où Christian Schaible, du BEE, salue le bon travail de la Commission « en termes de renforcement de l'application et des sanctions », Christiane Lambert dénonce, au nom de la Copa-Cogeca, un texte « décalé », présenté en catimini et sans concertation. « Le projet de texte ne passera pas la rampe du Parlement et du Conseil », prédit Mme Lambert.
Si le projet aboutit malgré les oppositions, les États membres disposeront d'un délai de dix-huit mois pour transposer la nouvelle directive. Conformément au processus prévu dans le cadre de la directive IED, les MTD seront définies dans le cadre du processus dit « de Séville », puis la Commission adoptera les conclusions sur ces MTD que les industriels concernés devront ensuite mettre en œuvre dans un délai de quatre ans, et les exploitants d'élevage dans un délai de trois ans. Mais le texte pourrait encore subir de nombreuses modifications d'ici là.
