Comment faire vivre l'esprit de l'Accord de Paris dans les prochaines orientations climatiques de l'Union européenne ? Lors du Conseil européen du 4 mars 2016, les ministres de l'Environnement ont débattu des suites de la COP 21. Un consensus est ressorti sur la nécessité d'une Europe unie, dans la perspective de l'ouverture solennelle de la signature de l'Accord, qui aura lieu au siège des Nations Unies, à New York, le 22 avril prochain. La ministre de l'Environnement Ségolène Royal a annoncé son intention d'engager la procédure nationale de ratification, dont elle présentera le projet de loi au Conseil des Ministres ce mercredi 9 mars, avec l'objectif d'achever la procédure cet été.
Au-delà de cet engagement solennel, la communication (1) de la Commission européenne, intitulée la Voie après Paris, publiée le 2 mars 2016, précisant les implications de l'Accord de Paris pour les politiques européennes, est restée sur la base du plus petit dénominateur commun et a déçu bien des observateurs. Lors du Conseil européen de l'environnement (2) du 4 mars dernier, certains ministres ont demandé d'aller plus loin. En substance, malgré l'impulsion unanimement célébrée de l'Accord de Paris, la Commission ne fixe pas aux Etats-membres d'objectifs plus ambitieux que ceux fixés par la feuille de route antérieure à l'Accord, à l'issue du Conseil européen d'octobre 2014.
Dépasser le plus petit dénominateur commun
Certains ministres de l'Environnement s'en sont émus lors de ce sommet bruxellois, demandant à ce que le secteur de l'aviation et des bunkers maritimes fassent l'objet de réglementations afin d'en limiter les émissions de gaz à effet de serre, et ont demandé à la Commission européenne d'afficher plus de détermination dans les négociations avec l'Organisation internationale de l'aviation civile et l'Organisation maritime internationale.
Des délégations ont argué du fait qu'un objectif de réduction d'"au moins 40%" des émissions de l'UE – soit l'objectif défini dans la feuille de route énergie et climat pour 2030 et dans l'INDC de l'UE - représenterait une contribution satisfaisante à l'objectif de maintenir la hausse des températures sous la barre des 2°C. Mais il s'agissait d'une manière diplomatique de demander à la Commission de fixer un plus haut niveau d'ambition à l'Europe. Plusieurs ministres de l'Environnement – dont l'Allemand Jochen Flashbarth et le Danois Lars Christian Lilleholt - ont souligné que l'Union européenne devrait se préparer à prendre part à la révision périodique de ses engagements en vue du dialogue de facilitation de 2018 prévu par l'Accord de Paris. "Ce qui était le fait de quelques-uns va devenir l'affaire de tous. Mais il s'agit de concrétiser ces objectifs ambitieux. Nous devons nous doter des bons outils le plus vite possible, en particulier d'un mécanisme de révision des ambitions pour nous assurer que le réchauffement global soit limité à 1,5°C, au plus tard en 2020", a estimé le ministre danois.
Ségolène Royal a rappelé, à l'instar d'autres ministres présents à ce Conseil, que "la communauté internationale a inclus dans l'accord de Paris l'objectif de limiter l'élévation de la température à 1,5 °C. Il faut donc que nos actions soient en adéquation avec cet objectif. La révision de la directive ETS doit en tenir compte. Nous nous sommes engagés à réaliser « au moins 40% » de réduction des émissions de gaz à effet de serre".
Corroborant les propos de la présidente la COP 21, certains ministres (Autrichien, Allemand, Anglais) ont plaidé pour la révision du marché carbone européen, pour la réduction des émissions non couvertes par ce marché, et en faveur de l'avancement des législations européennes en matière d'énergies renouvelables et de l'efficacité énergétique. Le ministre autrichien de l'Environnement, Andrä Rupprechter, a insisté sur le fait que "nous ne devons pas envoyer de mauvais signal et baisser la garde. La communication de la Commission parle d'une économie sobre en carbone, mais nous aimerions que des messages plus ambitieux y figurent".
L'enjeu pour l'Europe est de rester pro-active et de donner l'exemple. Son rôle historique dans les négociations climat l'a toujours placée dans la posture du chef de file. Comme le note l'European Climate Foundation, l'année 2016 est une année pivot pour l'UE. Au cours de 2016, les Vingt Huit devront mettre en œuvre une législation qui déterminera les trajectoires d'émission d'ici à 2030. Le risque d'immobilisme n'est pas écarté, aux dires de plusieurs observateurs, puisque l'UE pourrait se contenter de rester sur le dispositif fixé par le Conseil européen en octobre 2014, sans se préparer à des engagements plus ambitieux.
Définir un nouveau régime climatique
Ceux-ci devront se traduire par la révision des régimes d'échange de droits d'émission (marché carbone) de l'UE. Les points cruciaux de cette révision devront viser le taux d'abattement annuel de réduction des émissions, qui détermine le niveau d'ambition climatique global du système européen d'échange de quotas. Il s'agira aussi, pour la Commission, de définir quel secteur industriel devra bénéficier de quels quotas gratuits à l'avenir, pour protéger sa compétitivité dans un marché mondial hanté par les "fuites de carbone" – concept pourtant de moins en moins pertinent à l'heure où 195 pays se sont engagés à décarboniser leur économie.
Il revient aussi à la Commission de publier la proposition qui déterminera l'intégration des émissions provenant de l'utilisation des terres, du changement d'affectation et de la foresterie (toutes deux attendues en juin 2016).
Parmi les grands rendez-vous politiques que la Commission européenne devra porter à l'agenda des Vingt Huit figure également la révision de la Décision relative à la répartition de l'effort, qui définit les cibles d'émissions nationales couvrant les secteurs non concernés par le marché des quotas, comme l'agriculture, le bâtiment et les transports. Cette Décision de répartition de la contribution (INDC) européenne est un préalable à la ratification de l'Accord par le bloc des Vingt Huit.
Il reste donc à l'Europe à lancer un ensemble de signaux pour confirmer son intention de donner une visibilité politique à un nouveau régime climatique issu des exigences de la COP 21.
Comme l'a rappelé le ministre portugais de l'Environnement, João Pedro Matos Fernandes, "les objectifs 2030 actuels ne suffiront pas à tenir la ligne des 2°C. Si nous voulons atteindre les objectifs très ambitieux de Paris, il faut agir résolument et sans hésitation". Le prochain Conseil européen sera celui des chefs d'Etat et de Gouvernement, les 17 et 18 mars prochains. A charge pour eux d'inciter la Commission à revoir sa copie, dans le sillage du souffle de la COP 21.
