Décalée d'un an en raison de la Covid-19, la COP 26, qui se déroule à Glasgow (Écosse), du 1er au 12 novembre, fait suite à la Conférence de Madrid, qui s'était tenue dans la capitale espagnole du 2 au 15 décembre 2019. Au sortir de cette COP 25, les observateurs parlaient d'un « gouffre béant » entre les attentes de la société civile et les connaissances scientifiques, entre les intentions des États et la lenteur des négociations.
Cinq ans après son adoption à l'issue de la COP 21, l'Accord de Paris (2015) devait connaître sa mise en œuvre effective le 1er janvier 2021, y compris dans ses mécanismes, règles et procédures. La 26e Conférence des Parties sur le climat hérite de ces inachèvements. Le régime de l'Accord de Paris, mis en place par la COP 21 pour la période post-2020, est entré en vigueur, mais ses règles ne sont pas encore finalisées.
Raviver la dynamique politique
Les sommets se sont multipliés, en amont de la COP 26 : bilan climatique à l'ONU en février, dialogues, puis sommet « Ambition climat », piloté par le secrétaire général de l'ONU, Antonio Guterres, sommet des dirigeants sur le climat à l'initiative du président des États-Unis Joe Biden en avril, G7 sur le climat en juin, pré-COP informelle en juillet, puis formelle à Milan (septembre), Assemblée générale des Nations unies en septembre, G20, les 30 et 31 octobre, à la veille du sommet de Glasgow.
En ordre dispersé, les États ont avancé ces derniers mois de nouvelles annonces de rehaussement de leur ambition et des actions ciblées, notamment sur la fin du financement international de centrales au charbon ou sur le méthane. À l'ONU, le 21 septembre, la Chine a annoncé qu'elle ne construirait plus de centrales à charbon à l'étranger, sans préciser de calendrier, et son ambition d'atteindre un pic d'émissions de CO2 en 2030. Les États-Unis se sont engagés à doubler leurs financements climat, portés à 11,4 milliards de dollars par an.
Harmoniser les initiatives des États
Cinq COP après celle qui a scellé l'Accord de Paris, accord universel sur le climat, l'enjeu de Glasgow est d'avancer sur l'harmonisation des règles et des méthodes et de remettre les États en ordre de bataille, dans un contexte de redynamisation politique de l'agenda climatique. Et ce, au lendemain du rapport présenté par l'ONU Climat sur le bilan de l'action climatique. Cette mise à jour de la synthèse des plans d'action pour le climat, tels que communiqués dans les contributions déterminées à l'échelle nationale (NDC) de 194 pays, annonce une augmentation sensible, d'environ 16 %, des émissions mondiales de GES en 2030 par rapport à 2010. Une telle progression, si elle n'est pas modifiée rapidement, pourrait entraîner une hausse de la température d'environ 2,7 °C d'ici à la fin du siècle. L'écart se creuse entre les préconisations de la science et la réalité des politiques.
L'Union européenne a présenté ses NDC, en décembre 2020, et orienté sa nouvelle loi Climat, en avril dernier. Quant à la Chine, qui représente 29 % des émissions de CO2 fossiles mondiales en 2018, elle vient de présenter sa contribution nationale, très attendue, trois jours avant le sommet. Jugée insuffisante, cette nouvelle contribution de la Chine, qui s'engage à passer son pic d'émissions avant 2030 et à la neutralité carbone avant 2060, reprend principalement des engagements déjà formulés par le président Xi Jinping, qui sera absent du sommet. « Elle jette une ombre sur l'effort climatique mondial. Au vu des incertitudes économiques internes, le pays semble hésiter à embrasser des objectifs de court terme plus forts et a manqué l'occasion de faire preuve d'ambition. Le monde ne peut se permettre que ce soit son dernier mot et Pékin doit élaborer des plans de mise en œuvre assurant un pic d'émissions avant 2025 », écrit Li Shuo, de Greenpeace Chine, sur Twitter, le 28 octobre.
Finaliser la boîte à outils de l'Accord de Paris
Hôte de la COP 26 présidée par le secrétaire d'Etat Alok Sharma, Boris Johnson, Premier ministre britannique, retrouve à cette occasion un rôle diplomatique après le Brexit. La COP 26 doit relever de multiples gageures. Elle devra, parmi nombre d'autres décisions suspendues, s'accorder sur la boîte à outils de l'Accord de Paris, dite rulebook. Actuellement, les NDC présentent des périodes de mise en œuvre hétérogènes, même si la plupart des pays ont défini l'échéance de 2030 comme étant la fin de la période de réalisation de leurs objectifs climatiques. Le sujet devait être résolu à la COP 24, a été reporté à la COP 25, puis aux sessions inter-COP de juin 2021. Il devrait avancer à la COP 26, avec le soutien de l'UE, du Canada et de l'Australie, qui plaident pour trancher ce point avant 2023.
L'enjeu est de définir une fréquence commune – décennale par exemple – à laquelle les Parties doivent mettre à jour leur objectif et, ce, à partir de 2031. Il s'agit de rendre cohérentes les trajectoires par rapport à l'objectif de stabilisation de la température à + 1,5 °C. À partir de 2023, les pays doivent s'accorder sur un bilan mondial des émissions (global stocktake) afin d'évaluer les progrès collectifs sur la voie de l'objectif de long terme (+ 2 °C, voire + 1,5 °C). Il s'agit aussi de rendre transparentes et d'harmoniser les règles de reporting (rapportage) afin qu'une méthode commune à tous les États soit formalisée. Les pays du Sud exigent un soutien technique et financier pour y parvenir.
Encadrer les marchés carbone
La COP 26 devra, en outre, tenter de résoudre de multiples points de blocage, en particulier sur l'ambition des pays industrialisés, tant en termes de réduction des émissions que de financements, jugée insuffisante sur les années passées mais aussi sur les horizons 2030 et 2050. La période 2013-2020 relative au régime antérieur à l'Accord de Paris, régi par le Protocole de Kyoto, devrait faire l'objet d'un bilan pour déterminer si les objectifs de Kyoto ont été atteints. Il y va de la crédibilité des Occidentaux, responsables historiques du changement climatique global.
Les règles sur les mécanismes de marché constituent un autre sujet de blocage en raison de leurs modalités techniques complexes, à forts enjeux politiques et économiques. ll s'agit du recours aux mécanismes de marché carbone, permettant d'échanger entre pays des réductions d'émissions. L'enjeu est d'encadrer ces marchés selon des principes de transparence évitant le double comptage des émissions à la fois par le pays finançant le projet (de reforestation par exemple) et par le pays bénéficiaire, respectant, localement, les droits humains, ou garantissant une certaine intégrité environnementale, comme y enjoignent les pays membres du groupe dit de San José conduits par le Costa Rica. Le Brésil s'y oppose jusqu'à présent, ainsi que la Chine et l'Arabie Saoudite. Cet article 6 de l'Accord de Paris est appelé à évoluer selon le résultat des élections présidentielles prévues au Brésil en octobre 2022, avant la COP 27.
Atteindre les 100 milliards par an de financement climat
L'enjeu est non seulement de réaliser l'objectif de 100 milliards par an, mais aussi d'améliorer la qualité de la finance, qui ne doit pas creuser la dette des pays du Sud. Pour Bobby Peek, du réseau sud-africain Groundwork pour la justice climatique, « nous avons besoin d'un changement de système conduit par les citoyens ». Dans un communiqué du 14 octobre, l'ONG dénonce le financement de la Banque mondiale de la centrale à charbon de Medupi de la compagnie Eskom, la plus polluante du monde.
L'eurodéputé Pascal Canfin se veut optimiste : « Il faut voir le verre à moitié vide ou à moitié plein. Selon les annonces de la Chine, on peut finir la COP à moins de 2,7 °C, alors qu'en 2015, nous étions sur une trajectoire à 3,5 °C ». L'ex-Vert, qui a rejoint le camp de la majorité et conduira la délégation des députés européens à la COP 26, estime que la COP est une conférence de « méthode », mais que « l'aspect transformationnel se déroule en dehors », porté par des acteurs non étatiques tels que la Banque centrale européenne. Est-ce à dire que les politiques climatiques ne se passent plus dans les COP, mais sur les marchés mondiaux de l'énergie ? Celle de Glasgow affiche un agenda saturé avant même d'avoir commencé.
