En moins de dix jours en juin dernier, les intempéries ont fait quatre morts, vingt-quatre blessés et des dégâts dont le coût pourrait dépasser le milliard d'euros, selon l'Association française de l'assurance. Dans 782 communes, l'état de catastrophe naturelle a été déclaré. Au total et sur l'ensemble de l'Ile-de-France, quelque 11.500 personnes ont dû être relogées. La Seine a atteint un maximum de 6,10 mètres durant la nuit du 3 au 4 juin 2016 à Paris, "un niveau remarquable puisqu'il faut remonter à janvier 1982 pour trouver trace d'une crue plus élevée. Plus encore que le niveau, la date de l'événement est tout à fait exceptionnelle. En effet, toutes les crues comparables ou supérieures du XXème siècle se sont déroulées durant l'hiver", signale Météo-France.
Face à un tel phénomène, la région francilienne est-elle préparée ? Même si quatre lacs de rétention existent déjà autour de Paris pour retenir les crues de la Seine, leur contenance de 800 millions de mètres cubes est largement insuffisante en regard des 5 milliards de mètres cubes d'eau soulevés par la crue de 1910, lors de laquelle la Seine a atteint 8,60 mètres.
Une étude de l'OCDE (1) sur la gestion des risques d'inondation note que si le risque de crue de la Seine a été réduit par ces travaux de protection, de construction de barrages en amont et d'aménagement du fleuve, dès les années 1920, puis dans les années 1950 et jusqu'au début des années 1990, "les investissements majeurs ont été modestes au cours des dernières décennies, et il semblerait que les protections ne soient pas au niveau des standards d'autres pays de l'OCDE comparables, notamment en Europe".
Des infrastructures vulnérables
En cas de crue majeure, alerte l'OCDE, la distribution de l'électricité pourrait être largement affectée avec près d'un quart des infrastructures de transformation électrique inondées ou coupées préventivement et plus de 1,5 million de clients qui pourraient voir leur électricité coupée. Les transports publics seraient interrompus sur une large portion avec près de 140 km du réseau de métro fermés préventivement sur 250. Le réseau routier pourrait être bloqué en de nombreux points : les ponts traversant la Seine interdits à la circulation du fait de leur fragilisation rendraient impossible le passage de la rive droite à la rive gauche. L'alimentation en eau potable pourrait être interrompue dans la périphérie de Paris où plus de cinq millions d'abonnés pourraient subir des coupures d'eau prolongées et 1,3 million une dégradation de sa qualité. Les dommages directs d'une telle catastrophe ont été estimés de 3 à 30 milliards d'euros selon les scénarios.
Michael Gonzva, doctorant sur la résilience du réseau ferroviaire face à l'inondation, observe, lors d'un bilan organisé le 6 juillet par l'Ecole d'ingénieurs de la ville de Paris, que le RER C a été fermé du 3 au 10 juin, "assez tôt par rapport à la véritable valeur critique : la fermeture a eu lieu à 5 mètres 10, avant le seuil de 5 mètres 70. On sait qu'il faut 72 heures pour obstruer totalement le RER C. Ces 72 heures permettent de déposer les éléments les plus sensibles en sécurité. D'impressionnants travaux de réouverture ont précédé la reprise du trafic, qui s'est faite relativement bien. A l'échelle francilienne, une quinzaine de gares ont été touchées. Une vingtaine de kilomètres de voies ont été endommagées avec des coûts avoisinant les 20 millions d'euros".
Une gestion de crise morcelée
L'OCDE pointe aussi les faiblesses de la gouvernance de crise, qui brille, en France, par sa fragmentation administrative, entre la politique de prévention des risques menée par le ministère de l'Ecologie, la politique de gestion de crises du ministère de l'Intérieur (et sa Préfecture de Police - Zone de Défense de Paris), les politiques d'aménagement du territoire, et la politique de gestion de l'eau avec ses institutions de bassins, notamment l'agence de l'eau Seine-Normandie et l'Etablissement public territorial de bassin Seine Grands Lacs (EPTB-SGL), acteur opérationnel qui gère historiquement quatre grands barrages à l'amont du bassin de la Seine.
L'étude de l'OCDE prône une approche multidimensionnelle par "l'intégration de la résilience dans les politiques de développement du Grand Paris, le lien entre la culture du fleuve et la culture du risque, les démarches de réappropriation des berges et le renforcement des infrastructures de protection, le rapprochement entre la politique de prévention des risques et la gestion de crise, ou la reconquête des fonctionnalités des hydrosystèmes pour lutter contre les inondations dans une optique de protection de l'environnement".
Les élus des communes détiennent depuis le 1er janvier 2016 une compétence élargie en matière de Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations, dite Gemapi, qui tient compte en partie de ces recommandations. Celle-ci clarifie les responsabilités que les maires assument déjà partiellement en la matière et fournit les outils juridiques et financiers nécessaires pour leur exercice. La mise en oeuvre de cette réforme doit permettre aux communes de mieux prendre en compte le risque d'inondation dans leurs choix d'aménagement, tout en mettant l'accent sur la nécessité de réhabiliter les zones humides, qui endiguent naturellement les inondations.
Développer une culture de la résilience
Comment prévenir les effets des crues tout en composant avec la pression démographique dans les grandes villes ? Le risque climatique est un élément de contrainte urbaine du troisième type, car il requiert d'intégrer l'aléa dans un contexte déjà saturé de réglementations. Cette contrainte est d'autant plus difficile à gérer qu'elle s'ajoute à d'autres. Exemple, dans l'agglomération parisienne 70.000 logements sont construits chaque année.
La robustesse face aux catastrophes est la caractéristique majeure de la résilience. Prévenir les risques de crues suppose de préserver des espaces naturels et forestiers, et d'empêcher l'étalement urbain. Exemple, aujourd'hui, certains élus en appellent à la reconstitution de l'ancienne zone humide de la Bassée. Depuis 2014, l'agence de l'eau Seine-Normandie a entrepris une campagne de prospection afin de faire un état des lieux précis de ce tronçon de la vallée de la Seine, situé en amont de Paris, près de Fontainebleau (77). Il s'agit d'une vaste plaine alluviale inondable qui s'étend entre la confluence Aube-Seine en amont et la confluence Seine-Yonne à l'aval. L'association des naturalistes de la vallée du Loing et du massif de Fontainebleau œuvre depuis des années à la protection de ce territoire abritant quantités d'espèces et d'habitats remarquables.
Ce projet de réhabilitation de la Bassée illustre une approche "innovante", qui consiste à pomper l'eau de Seine avant sa confluence avec l'Yonne dans des bassins aménagés le long du fleuve. "Son montage relève d'une démarche exemplaire à maints égards, comme l'association des populations riveraines de l'amont par un débat public transparent, l'intégration des usages multiples (restauration des zones humides, écotourisme, activité économique), d'une analyse coût-bénéfice et d'une analyse multicritère", estime l'OCDE.
Des retours d'expérience attendus
Au lendemain des inondations, la mission Risques naturels, création des assureurs datant de 1999, estimait qu'"il s'agit de la plus coûteuse inondation de l'histoire du régime d'assurance des catastrophes naturelles". Le niveau de prévention est-il adapté ? Il ressort que parmi les 861 communes déclarées en situation de catastrophe naturelle en juin 2016, plus de la moitié n'étaient pas dotées de Plan de prévention des risques inondations (PPRi,), dont l'objet est de réglementer l'occupation des sols en zone inondable.
Quant au Plan d'actions de prévention des inondations (PAPI), qui a pour objectif la réalisation d'actions permettant de réduire les dommages causés par les inondations par des aménagements, seules 30% des communes bénéficient d'un tel dispositif, alors que certaines sont très exposées. Labellisé en décembre 2013, le PAPI de la Seine et de la Marne franciliennes est l'unique plan de ce type complet en cours de mise en oeuvre. Ce PAPI, qui inclut la ville de Paris, s'élève à 110 millions d'euros.
Le verdict des assureurs est sans appel : "L'exposition au risque d'inondations sous toutes les formes s'avère quasi générale en France, compte tenu de l'importance prise par les inondations d'orages et les effets du ruissellement. Autrement dit, il faudrait que les décisions d'agir en prévention ne concernent pas uniquement des territoires ayant connu récemment un événement mais aussi des territoires fortement exposés sans sinistralité récente".
En France, les surfaces artificialisées sous la pression urbaine, quels que soient les risques d'inondations, sont estimées à quelque 1.400 hectares de bâtiments (logements, entreprises, bureaux) construits dans les 20 dernières années en zones inondables. "Dans ce contexte où la fabrique des zones urbaines n'intègre pas l'enjeu inondation au premier plan dans son processus de planification et ne fixe pas d'objectifs, décideurs publics et aménageurs se contentent au final de composer avec les aspects réglementaires notamment à travers l'instrument des plans de prévention des risques (PPR). Ces documents négociés entre l'Etat et les collectivités locales ne déterminent que de rares zones non-constructibles, ne sont pas harmonisés entre les différents départements du bassin de risque, n'imposent pas de régulations spécifiques aux opérateurs de réseaux et n'ont pas d'incidences sur le bâti existant, largement majoritaire dans l'agglomération francilienne", diagnostique l'OCDE.
Les retours d'expérience des assurances vont prendre du temps, six mois minimum seront nécessaires. La ministre de l'Ecologie, Ségolène Royal, a annoncé le 8 juillet un train de mesures visant à tirer les enseignements de cette crise, parmi lesquelles de nouveaux exercices de simulation de crues majeures dès cet automne.
