Les sages de la rue Cambon, sous la présidence de Didier Migaux, se sont de nouveau penchés sur la question de la gestion des déchets ménagers et assimilés après leur précédent rapport de 2002. Après avoir examiné la gestion de plus de 150 collectivités et organismes locaux, les chambres régionales des comptes ont fait quatre constats : des résultats environnementaux en progrès, un partage des responsabilités trop complexe, des coûts mal maîtrisés et une tarification à revoir.
Des résultats environnementaux en progrès
Bonne nouvelle : après une longue période d'augmentation, le volume des ordures ménagères produites quotidiennement diminue régulièrement depuis 2005 (374 kg/hab/an en 2009). "On ignore cependant si cette diminution est due à l'impact des politiques de prévention ou résulte pour partie au moins de la crise économique", précise la Cour.
Ce résultat est tempéré par le fait que la production des déchets occasionnels, constitués des encombrants et des déchets verts, augmente, ce qui explique que la production totale de déchets ménagers soit toujours en croissance.
Le rapport (1) souligne des progrès réels du point de vue de l'environnement et de la santé des agents. "Pour les agents chargés du service public, la lutte contre l'accidentologie et les actions de formation ou de prévention ont donné des résultats notables, même si certains aspects méritent cependant d'être encore améliorés", précise la synthèse du rapport.
"Les 128 incinérateurs en fonction respectent désormais tous les normes en matière de pollution de l'air, ce qui n'était pas le cas en 2004", indique la Cour des comptes.
La collecte sélective couvre désormais 98,5% de la population française. Les déchèteries desservent maintenant 96% des habitants. Le taux global de valorisation des déchets (recyclage, valorisation organique, valorisation énergétique) est en progression constante : il atteint 64% du poids des déchets municipaux en 2005, contre 53% en 2000.
Mais le recyclage par valorisation matière ou biologique reste insuffisant par rapport aux objectifs européens et nationaux. La qualité de la collecte doit être améliorée, en particulier dans les centres-villes. "Des situations de carences en exutoires concernent entre la moitié et les deux tiers des départements, ce qui multiplie les distances parcourues par les déchets ménagers, entraînant des coûts financiers et environnementaux substantiels", dénonce également le rapport.
L'information et la responsabilisation des citoyens restent également imparfaites. Enfin, le pilotage de la gestion des déchets par les collectivités se révèle souvent défaillant.
Des compétences mal définies
Les juridictions financières ont relevé une persistance d'irrégularités juridiques dans les transferts de compétences des communes vers les structures intercommunales.
En outre, "la collecte s'effectue parfois sur des périmètres trop réduits, l'organisation intercommunale mise en place atteint une grande complexité et s'avère peu efficiente, avec plusieurs niveaux de gestion qui ne sont guère opérationnels". Dans certains cas, le choix de l'organisation intercommunale peut même "avoir un impact financier défavorable".
La planification départementale (régionale en Ile-de-France) se révèle peu opérationnelle. "Les plans départementaux n'ont généralement pas permis d'améliorer l'organisation territoriale et la coordination entre les acteurs concernés", soulignent les sages. Ces plans ont tendance à éluder la question du manque d'exutoires du fait du phénomène "NIMBY", de la difficulté à trouver de nouveaux sites de stockage et de celle de se conformer aux obligations renforcées de réduction de la mise en décharge des déchets biodégradables.
En revanche, dans le seul département (la Mayenne) qui s'est vu confier la responsabilité du traitement des déchets, la mise en œuvre cohérente et efficace du plan a été facilitée. Et il n'a pas été observé de difficulté particulière en matière d'implantation des installations de traitement et de stockage des déchets.
Par ailleurs, les relations avec les opérateurs privés sont souvent mal maîtrisées : manquement au respect des règles de la concurrence, contractualisations successives sous forme d'avenants dénaturant la convention initiale dans un sens généralement favorable aux entreprises, etc.
Pour Nicolas Brunner, président de la chambre régionale de Languedoc-Roussillon, qui a piloté l'enquête, il est certain qu'un meilleur contrôle des prestataires par les collectivités pourrait être à la source d'économies substantielles. Ainsi, le Smictom du nord de l'arrondissement de Redon (Ille-et-Vilaine) a imposé des pénalités à certains de ses prestataires défaillants pour cause de dysfonctionnements, d'absence d'ouverture des déchèteries, de défaut d'information sur les jours de ramassage ou de retards dans la mise en place des bacs. A la clef, 120.000 euros de pénalités versées sur neuf mois.
Des coûts mal maîtrisés, un financement à revoir
Les coûts du service augmentent de 6% par an depuis quelques années avec de très fortes disparités selon les collectivités. Le coût moyen par habitant et par an approchait les 129 euros en 2009, la dépense nationale atteignant 8 milliards d'euros.
"Cette augmentation tient essentiellement à l'absence de maîtrise des coûts par les collectivités, du fait de la taille souvent inadaptée des équipements structurants, de difficultés dans leurs relations avec leurs prestataires privés, de l'organisation défectueuse ou de l'évolution des normes", analyse la Cour.
Mais, en tout état de cause, la comparaison entre collectivités reste difficile "faute d'indicateurs normés et tant les situations sont diverses d'une organisation à l'autre". Les collectivités n'ont en effet pas l'obligation de constituer un budget annexe ni de dresser une comptabilité analytique dédiés aux déchets.
Le mode de financement du service, qu'il s'agisse de la taxe (TEOM) ou de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères (REOM), se révèle inadapté aux nouveaux enjeux environnementaux.
Ces deux modes de financement "n'intègrent guère l'équité sociale, ni le coût réel du service rendu et encore moins le caractère incitatif du principe "pollueur-payeur"", bien que la REOM soit censée être plus vertueuse puisque couvrant la totalité du coût du service.
En outre, très peu de collectivités ont mis en place la redevance spéciale visant à frapper les professionnels bénéficiant du service dans les mêmes conditions que les ménages. Seules 12% des collectivités ayant institué la TEOM l'ont fait. Ce qui signifie que, dans la plupart des cas, la collecte et le traitement des déchets "assimilés" des entreprises sont financés par les ménages.
La Cour préconise donc un système plus incitatif dépassant l'alternative entre taxe et redevance. Le législateur a d'ores et déjà prévu que la REOM comme la TEOM devront intégrer dans un délai de cinq ans une part variable prenant en compte la nature et le poids et/ou le volume et/ou le nombre d'enlèvements des déchets. Se posera alors nécessairement "la question du maintien de la distinction actuelle entre service public administratif et service public industriel et commercial" correspondant aux deux modes différents de financement du service.
Un arbitrage devra être trouvé entre le principe de proportionnalité du service rendu et l'incitation à la préservation de l'environnement. La généralisation d'une redevance incitative pourrait, par exemple, conduire à faire payer le service des déchèteries, souvent gratuit dans le cadre d'un financement par la TEOM, alors même que ce service contribue à améliorer le recyclage.
"Il n'est pas certain que le fait de facturer le service d'élimination des déchets ménagers et assimilés au plus près de son coût (…) constitue automatiquement un progrès pour l'application du principe pollueur-payeur", explique la Cour.
Reste à définir la méthodologie qui permettra de définir le prélèvement optimal à mettre en place.
