Comme souvent dans les contentieux climatiques, les affaires sont longues et pleines de rebondissement. Celle sur laquelle la Cour suprême des États-Unis vient de trancher n'échappe pas à la règle, d'autant plus qu'elle a été fortement influencée par les changements de politiques climatiques menés par les trois derniers présidents, à savoir Obama, Trump et Biden. Car elle concerne l'Agence de protection de l'environnement (EPA), bras armé de l'administration américaine pour fixer et appliquer la règlementation environnementale mais très dépendante de la présidence qui nomme ses administrateurs.
La Cour suprême des États-Unis a estimé, dans un avis rendu jeudi 30 juin (1) que l'EPA a outrepassé son périmètre d'action et qu'elle n'a jamais eu le droit de réguler les émissions de CO2 des centrales à charbon du pays, enfin, pas de la manière dont elle l'a fait sous la présidence de Barack Obama. L'arrêt adopté par six magistrats conservateurs, contre l'avis de leurs trois collègues plus progressistes, rappelle que l'EPA a le droit de réglementer les émissions polluantes des centrales à charbon – dont le CO2 – sous l'égide du Clean Air Act, loi pour un air sain. Mais que la méthode « innovante » qu'elle a mise au point en 2015 – mais qui n'a jamais été mise en place - n'était pas du tout dans ses attributions. Explications.
Efficace mais illégal
Un petit historique s'impose. En 2015, sous la présidence d'Obama, l'EPA cherche un moyen de plafonner les émissions de CO2 liées à la production d'électricité du pays. Traditionnellement, elle fixe des quotas de polluants à ne pas dépasser par type d'activité et de pollution et chaque État doit s'y conformer à l'intérieur de ses frontières. Elle utilise le plus souvent les « normes de performance » et « meilleures techniques disponibles » pour fixer ces plafonds. Elle a d'ailleurs appliqué cette méthode aux centrales électriques à charbon existantes. Bémol, le potentiel d'amélioration en termes d'émissions de CO2 est limité par cette approche.
Elle imagine alors une nouvelle règle ou « best système of emission reduction - BSER » sous l'égide du Clean Power Plan, le plan d'action de l'administration Obama pour lutter contre le changement climatique. Ce BSER revient à encourager les producteurs d'électricité à laisser tomber le charbon au profit du gaz naturel et ceux qui utilisent du gaz à se tourner vers l'éolien et le solaire. Car elle estime que le « meilleur système de réduction des émissions » que la loi lui demande de trouver serait de ne plus brûler de charbon. Une transition baptisée « changement de génération » par l'agence et susceptible, selon elle, de réduire la part du charbon dans la production électrique de 38 % en 2014 à 27 % en 2030. Efficace oui, mais illégal selon la Cour suprême.
Le poids du Congrès américain
Le comble, c'est que cette nouvelle règle n'a jamais été appliquée car, le jour de son entrée en vigueur, le Clean Power Plan a été attaqué et la règle suspendue. Puis l'arrivée de Donald Trump à la présidence en 2017 a tout réorienté au point que l'EPA a abrogé sa propre règle en 2019.
Reste qu'aujourd'hui, le litige sur cette question prend fin et va influencer les nouvelles règles en cours d'écriture par l'EPA. Selon la Cour suprême, l'agence n'avait pas le pouvoir d'édicter une telle règle au regard des conséquences importantes que cela induirait pour le secteur de l'énergie. Les magistrats ont estimé qu'en donnant mandat à l'EPA d'élaborer des BSER, le congrès n'allait pas jusqu'à l'autoriser à réorienter la politique énergétique du pays. S'il avait voulu le faire, il l'aurait fait plus clairement. « Il y a peu de raisons de penser que le Congrès a confié de telles décisions à l'agence. Nous trouvons également qu'il est très peu probable que le Congrès laisse à la discrétion de l'agence la décision de la quantité de production à base de charbon qu'il devrait y avoir au cours des prochaines décennies », notent les magistrats dans leur décision. Rappelant que le congrès américain a constamment rejeté les propositions visant à amender le Clean Air Act pour créer un tel programme.
Une EPA à l'action limitée
Une telle décision prive l'EPA d'une grande partie de son pouvoir de lutte contre le changement climatique et limite la capacité du Congrès à déléguer largement le pouvoir d'élaborer des normes de pollution et de protéger l'environnement. « Cette décision est profondément décevante et dangereuse, réagit l'association américaine Sierra Club. Alors que les scientifiques avertissent que nous manquons de temps pour lutter contre la crise climatique, personne ne devrait empêcher notre gouvernement d'utiliser des outils efficaces pour protéger nos familles et nos communautés. Il appartient maintenant au Congrès et à l'administration Biden d'agir rapidement pour adopter une législation climatique audacieuse - notre avenir en dépend. » Mais la voie du congrès n'est pas la plus facile au regard de l'influence massive qu'y exerce l'industrie charbonnière. Et elle est la plus lente contrairement à une agence comme l'EPA qui a la latitude pour agir vite. L'un de ses administrateurs, Michael Regan s'est d'ailleurs déclaré « profondément déçu » par la décision de la Cour suprême et s'engage à utiliser toute la portée des pouvoirs de l'EPA pour réduire la pollution qui est à l'origine du changement climatique.
L'EPA élabore actuellement de nouvelles règles en vertu du Clean Air Act pour gérer les émissions de gaz à effet de serre des centrales électriques et espère les mettre en vigueur plus tard cette année. La décision de la Cour suprême a le mérite de laisser des pistes ouvertes en la matière notamment des réglementations étroitement axées sur le contrôle de la pollution de chaque centrale.
