Le sujet s'est invité dans la discussion du projet de loi prorogeant l'état d'urgence sanitaire dès ses prémices le 4 mai au Sénat et jusqu'à l'adoption du texte, le 9 mai, en commission mixte paritaire (CMP). Le sujet, c'est celui de la responsabilité pénale des maires, et plus largement des dirigeants, inquiets des conséquences judiciaires des décisions qu'ils sont amenés à prendre dans le cadre du déconfinement, en matière de réouverture des écoles ou de respect des protocoles sanitaires.
« Les débats sur la responsabilité des élus ont été vifs, jusqu'en CMP », reconnaît Adrien Taquet, secrétaire d'État à la santé. À en faire presque oublier les autres mesures portées par ce projet de loi : la prolongation de l'état d'urgence sanitaire jusqu'au 10 juillet et les différentes mesures venant compléter la loi du 23 mars ayant instaurée cet état de droit d'exception.
« Amnistie par avance, sans précédent en droit français »
Les sénateurs ont adopté, dès le début de la discussion, un amendement qui aménage le régime de responsabilité pénale des employeurs et des maires. Selon ce dernier, « nul ne peut voir sa responsabilité pénale engagée du fait d'avoir, pendant la durée de l'état d'urgence sanitaire (…), soit exposé autrui à un risque de contamination par le coronavirus Sars-CoV-2, soit causé ou contribué à causer une telle contamination ».
Le Gouvernement s'est opposé à cet amendement comme il s'était déjà opposé à d'autres tentatives de modification des règles de mise en jeu de la responsabilité pénale. « Je ne pense pas que la solution adoptée par le Sénat soit la meilleure, en supprimant la possibilité d'engager la responsabilité pénale de certains décideurs pour une faute caractérisée. Votre texte pourrait donner le sentiment que ces décideurs cherchent à se protéger », a déclaré la garde des Sceaux, Nicole Belloubet. Et la ministre de citer le professeur de droit Didier Rebut qui, dans une analyse publiée par le Club des juristes, avait estimé qu'il s'agissait là d'une « sorte de loi d'amnistie par avance qui n'a pas de précédent en droit pénal français ».
Le ton est alors monté entre l'exécutif et la majorité sénatoriale. « Certains cherchent à faire croire aux Français que les sénateurs veulent soustraire les élus à leur responsabilité pénale. Cette campagne de dénigrement est aussi injuste qu'indigne », s'est alors insurgé Bruno Retailleau, président du groupe LR au Sénat. « En refusant cette clarification, le Gouvernement refuse de protéger les fantassins qu'il envoie en première ligne. Je n'ose croire qu'il se ménage ainsi la possibilité, plus tard, de se défausser de ses responsabilités sur les acteurs locaux. Si un tel machiavélisme était avéré, la confiance serait définitivement rompue », avait ajouté le député.
« Répondre à la préoccupation des maires sans modifier le droit actuel »
« Il ne s'agit ni d'atténuer la responsabilité [des décideurs publics et privés] ni de les en exonérer, ce que nos concitoyens ne comprendraient pas, mais bien, dans le respect de l'état de droit, de préciser les circonstances que le juge peut être amené à prendre en considération pour apprécier in concreto la responsabilité des décideurs publics et privés », a expliqué Marie Guévenoux, rapporteure de la CMP à l'Assemblée nationale.
« La disposition adoptée (…) apparaît (…) seulement interprétative. Elle ne modifie pas le droit existant (…). Son adoption s'explique par le souci de répondre à la préoccupation des maires sans modifier le droit actuel », a analysé le professeur Didier Rebut. Ce qui explique sans doute l'insatisfaction des sénateurs qui ont mis cette disposition à l'ordre du jour de la CMP. « Nous avons travaillé jusqu'au dernier moment avec le Sénat pour trouver une rédaction à même de concilier nos deux assemblées », a expliqué Madame Guévenoux à l'issue de la commission conclusive.
« Texte psychologiquement indispensable pour les décideurs locaux »
Au final, le texte voté est le suivant : « L'article 121-3 du code pénal (1) est applicable en tenant compte des compétences, du pouvoir et des moyens dont disposait l'auteur des faits dans la situation de crise ayant justifié l'état d'urgence sanitaire, ainsi que de la nature de ses missions ou de ses fonctions, notamment en tant qu'autorité locale ou employeur ».
« La rédaction proposée permet, sans créer de régime de responsabilité nouveau ni atténuer les responsabilités de qui que ce soit, de prendre en considération les conditions particulières liées à la crise sanitaire », se félicite Marie Guévenoux. « Moins de pouvoirs, moins de responsabilité ! Il était nécessaire que cela fut clairement dit, pour les maires, mais aussi pour les employeurs, qui devront prendre des milliers de décisions par jour, pour mettre en œuvre le déconfinement. Il était normal que chacun sache quelle est l'étendue de ses responsabilités », se félicite Philippe Bas, rapporteur de la CMP pour le Sénat.
Sauf que cette rédaction peut aussi être lue comme le fruit d'un compromis politique plutôt qu'une réelle modification des règles de mise en jeu de la responsabilité pénale durant cette crise sanitaire. Par sa décision (2) rendue le 11 mai, le Conseil constitutionnel, saisi sur ce point par le président de la République et le président du Sénat, a jugé que ces dispositions ne méconnaisaient pas le principe d'égalité devant la loi pénale. « Les dispositions contestées ne diffèrent (...) pas de celles de droit commun et s'appliquent de la même manière à toute personne ayant commis un fait susceptible de constituer une faute pénale non intentionnelle dans la situation de crise ayant justifié l'état d'urgence sanitaire », jugent les sages.
« Le texte adopté est psychologiquement indispensable pour les décideurs locaux. En droit, il change in fine peu de choses (…) », analyse l'avocat Éric Landot. La disposition votée se contente de rappeler au juge pénal que, pour les infractions involontaires, il doit faire une analyse in concreto pour apprécier les moyens dont disposait le décideur, ainsi que la nature de ses missions ou fonctions, explique-t-il.
« On pourrait rire, se moquer même, tant ce texte ne change rien. Mais ce serait injuste. Car nonobstant la révérence due à nos amis magistrats, notre expérience nous prouve qu'hélas il est parfois utile (…) de leur rappeler [ce mode d'emploi] », conclut M. Landot. Les décisions tranchant les contentieux qui ne vont pas manquer de naître de cette situation inédite viendront nous dire si cette prédiction se vérifie.
