On se souvient que le Grenelle de l'environnement a pu être critiqué pour avoir été un évènement national pour ne pas dire "parisien". Plusieurs instruments, créés par les lois Grenelle 1 et Grenelle 2 doivent aujourd'hui permettre aux collectivités territoriales de faire valoir leur rôle de premier plan en matière de développement durable et de mise en œuvre concrète des engagements du Grenelle de l'environnement. Le rapport développement durable en fait partie. La publication au JO du décret du 17 juin 2011 permet de généraliser, d'harmoniser et de donner un fondement juridique solide à une démarche utile. Il appartient désormais à tous les élus, responsables et décideurs locaux de faire en sorte que ce rapport de développement durable ne soit pas une brochure mais un véritable levier pour la mise en œuvre du Grenelle de l'environnement dans les territoires. A titre liminaire, précisons que l'entrée en vigueur de ce décret est prévue (art. 3) "à compter de la préparation des budgets pour 2012".

Les auteurs du rapport

C'est l'article 255 de la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite " Grenelle 2 ", qui prescrit aux collectivités territoriales et aux EPCI de plus de 50.000 habitants d'élaborer ledit rapport, qui devra être exposé par l'organe exécutif de la collectivité avant la mise en place des débats sur le projet de budget. La réalisation du rapport effectuant un état des lieux en matière de développement durable concerne donc les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre de plus de 50.000 habitants, les départements, les régions et la collectivité de Corse. C'est à chaque fois le maire ou le président de l'exécutif territorial qui est chargé de présenter le rapport "préalablement aux débats sur le projet de budget". Il convient de noter que cette mesure tendant à inscrire la rédaction du rapport de développement durable dans le contexte de l'élaboration du budget permet de faire utilement le lien entre ces deux démarches et, espérons le, entre les piliers du développement durable.

La fonction du rapport

Aux termes du décret du 17 juin 2011, l'objectif du rapport est lié à la promotion des politiques et actions de développement durable aux échelles des territoires concernés, en chargeant directement les collectivités locales d'établir un bilan tel que permettant d'appréhender à la fois l'état actuel et les enjeux futurs du développement durable. Le décret du 17 juin 2011 précise sur ce point que le rapport devra prendre en compte les cinq finalités du développement durable énoncées à l'article L.110-1 du code de l'environnement :

1° La lutte contre le changement climatique ;

2° La préservation de la biodiversité, des milieux et des ressources ;

3° La cohésion sociale et la solidarité entre les territoires et les générations ;

4° L'épanouissement de tous les êtres humains ;

5° Une dynamique de développement suivant des modes de production et de consommation responsables.

On remarquera qu'il n'est pas question ici des trois piliers du développement durable mais de ces cinq finalités. Il s'agit en réalité des intérêts visés à l'article L.110-1 du code de l'environnement.

Le contenu du rapport

Le décret précise que le rapport sur la situation en matière de développement durable doit comporter deux parties distinctes : l'une relative au bilan des actions conduites au titre de la gestion du patrimoine, du fonctionnement et des activités internes de la collectivité ; l'autre relative au bilan des politiques publiques, des orientations et des programmes mis en œuvre sur son territoire.

Par ailleurs, ces deux bilans comprennent également une "analyse des modes d'élaboration, de mise en œuvre et d'évaluation des actions, politiques publiques et programmes menés par la collectivité ". Cette analyse peut être effectuée à partir du "cadre de référence pour les projets territoriaux de développement durable et agendas 21 locaux ". Il est certain que le contenu du rapport, étudié avant le vote du budget, n'intéressera pas que les élus et fonctionnaires territoriaux. En réalité ce document intéressera l'ensemble des citoyens mais aussi des acteurs économiques qui mènent une activité ou projettent d'en mener une sur le territoire concerné. Le rapport devra nécessairement procéder d'une identification précise de toutes les attributions de la collectivité territoriale aux termes des lois et règlements applicables. Enfin, notons que ce rapport pourra traduire des engagements qui, même s'ils ne sont pas destinés à être directement opposables, pourront créer des devoirs et un risque juridique pour la collectivité. Il conviendra donc d'accorder la plus grande attention à l'audit juridique des textes desdits rapports.

Engagements volontaires et obligations légales

Il convient de souligner que le rapport doit faire état, non seulement des "évaluations, documents et bilans produits par la commune sur une base volontaire" mais également ceux "prévus par un texte législatif ou réglementaire". Les collectivités territoriales devront donc s'assurer, d'une part que toutes les démarches requises par la réglementation ont bien été réalisées, d'autre part que les démarches volontaires pouvaient l'être et comment elles l'ont été. En effet, même volontaire, une démarche ou un investissement doit correspondre à une compétence de la collectivité territoriale.

En effet, l'article 1^er du décret du 17 juin 2011 a introduit, au sein du code général des collectivités territoriales, les articles D. 2311-15, D. 3311-8 et D. 4311-6, qui imposent l'élaboration du rapport sur le développement durable respectivement aux communes, départements et régions. La rédaction de l'article 1 du décret est la même pour chacun des ces trois articles, excepté le premier paragraphe qui s'adresse à chacune des collectivités.

Pour chaque collectivité, le rapport, afin de prendre en considération les objectifs définis à l'article L. 110-1 du code de l'environnement, doit donc être constitué de deux bilans distincts afin de faire état des actions menées par la collectivité d'une part, et des politiques publiques instaurées sur son territoire d'autre part.

L'élaboration de ces bilans peut se fonder, aux termes de l'article 254 de la loi du 12 juillet 2010, sur le modèle des projets territoriaux et des " agendas 21 " qui ont vocation à pérenniser le développement durable à l'échelle locale : "En référence à ses engagements internationaux et nationaux en matière de territoires et de villes durables, l'Etat encourage les projets territoriaux de développement durable et les agendas 21 locaux portés par les collectivités territoriales ou leurs groupements. L'Etat soutient de tels projets élaborés sur la base du cadre de référence pour les projets territoriaux de développement durable et agendas 21 locaux".

Le décret reprend en effet cette disposition, de la même manière pour chaque collectivité, en son article 1 : "Ces bilans comportent en outre une analyse des modalités d'élaboration, de mise en œuvre et d'évaluation des actions, politiques publiques et programmes. Cette analyse peut être élaborée à partir du cadre de référence pour les projets territoriaux de développement durable et agendas 21 locaux mentionné au deuxième alinéa de l'article 254 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement."

Un article propre à la collectivité de Corse

L'article 2 du décret du 17 juin 2011 est consacré à son application en Corse. En effet, la collectivité de Corse devra également réaliser le rapport relatif à la situation, sur son territoire, en matière de développement durable. Le décret a ainsi créé, au sein du Code général des collectivités territoriales, un article D. 4425-12, qui dispose que : "Le rapport prévu à l'article L. 4425-7 décrit, sous forme de synthèse, la situation en matière de développement durable de la collectivité à partir des évaluations, documents et bilans produits par la collectivité de Corse sur une base volontaire ou prévus par un texte législatif ou réglementaire".

De la même façon que pour les autres collectivités, le rapport devra comporter les deux bilans relatifs aux actions d'une part et aux politiques publiques d'autre part, comprenant également une analyse des méthodes d'élaboration de ces actions et politiques, et pouvant se baser sur le cadre de référence utilisé pour les projets territoriaux de développement durable.

En conclusion, il faut espérer que les collectivités territoriales se saisissent de ce nouvel instrument, non pas uniquement comme d'un nouvelle instrument de communication mais comme le moyen de territorialiser concrètement le Grenelle de l'environnement. Au demeurant, on peut imaginer que certaines collectivités territoriales auront à cœur d'élaborer ces rapports, dans l'esprit du Grenelle de l'environnement en réunissant, tant lors de l'élaboration que de l'évaluation, les acteurs locaux du Grenelle.

Arnaud Gossement, avocat associé au cabinet Huglo Lepage