Chargé de mission juridique de l’association Eau & Rivières de Bretagne
Actu-Environnement : Eau et Rivières de Bretagne a déposé plainte, le 21 août 2020 auprès de la Commission européenne contre la France pour manquement lors de la transposition de la directive Eau de baignade de 2006. Pourquoi ?
Brieuc Le Roc'h : Notre objectif est de mettre fin à des pratiques administratives qui ne permettent pas d'accéder à un vrai diagnostic de la qualité des eaux de baignade. La Directive eau de baignade ouvre la possibilité d'une gestion locale très riche mais l'État est réticent pour appliquer concrètement et avec enthousiasme les décisions européennes. Nous avons identifié trois manquements principaux.
Le premier concerne l'appréciation de la définition de la pollution à court terme. La Directive précise qu'elle s'entend comme une contamination microbiologique qui ne doit pas affecter la qualité des eaux pendant plus de 72 h. Les causes de cette dernière doivent être clairement identifiables. Autre point important : elle ajoute que l'autorité compétente doit prendre des mesures pour prévenir, réduire ou éliminer les sources de pollution. Et pour ne pas fausser le bilan global de la qualité des eaux, la Directive prévoit que si un échantillonnage était prévu durant cette période, le prélèvement devra être reporté de sept jours après la fin de la pollution.
Les responsables des eaux de baignade en France sont les maires. Or, certains ont tendance à utiliser de manière récurrente une technique qui consiste à assimiler la pluie à une pollution de court terme. Les plages sont fermées de façon préventive et les éventuels mauvais résultats sont écartés du suivi. Au final, le bilan ne reflète pas la réalité de la qualité des eaux. Par exemple, nous avons pu consulter le profil de baignade d'une plage - c'est un document administratif qui évalue notamment les conséquences des sources de pollutions. Dans celui-ci, une projection était réalisée avec, dans un cas, la mise en œuvre de fermetures préventives de la plage et dans un autre non. Le document indiquait qu'en passant par une « gestion active » - la fermeture de la plage - le bilan affichera une eau de bonne qualité, sans cette mesure, le suivi de l'eau aboutirait à une qualité « suffisante ».
Autre problème : ce type de pollution n'est pas à court terme mais bien chronique. L'origine de la pollution ne vient pas des précipitations mais du bassin versant et de ses installations.
AE : La Directive indique que le nombre d'échantillons écartés à cause d'une pollution à court terme ne doit pas représenter plus de 15 % du nombre total d'échantillons prévus. Ces seuils sont-ils suffisants et respectés ?
BLR : Ce chiffre est très cohérent, même assez élevé. Il permet d'écarter les « coups de pas de bol... ». Le calcul du classement de la plage en fin de saison est réalisé sur la base de toutes les analyses retenues lors des quatre dernières saisons balnéaires. Dans la Directive, tout est mis en place pour garantir l'aspect aléatoire des analyses réalisées, la pertinence du calcul statistique en dépend.
Imaginons la situation suivante : un troupeau de vaches s'échappe et passe la nuit sur la plage déposant des centaines de bouses. La même année, un tracteur et sa tonne à lisier se couche à l'entrée de la plage… Deux ans plus tard, un poste de relevage du réseau d'assainissement collectif tombe en panne… Au final, la plage, qui pourtant a normalement des eaux dépourvues de bactéries, aura connu trois accidents qui auront entraîné des pollutions à court terme sur la dernière période d'évaluation, soit les quatre dernières saisons balnéaires. Il est recevable de ne pas déclasser cette plage à cause de ces accidents qui n'ont rien à voir avec l'état des eaux de la plage en situation normale. La directive est bien ficelée en ce sens.
Mais si, à chaque pluie, nous considérons qu'une pollution mesurée est une pollution à court terme, nous faussons délibérément le calcul et nous dénaturons l'esprit de la directive.
Des « truqueurs » ont également trouvé une parade simple pour contourner ces fameux 15 % d'échantillons écartés. Par exemple, dans la communauté de communes du Pays d'Iroise, jusqu'en 2016, l'ARS imposait huit analyses par an sur les plages à problèmes du secteur. Ces huit analyses sont largement au-dessus de la limite minimale fixée par la directive de quatre analyses par an et par plage. L'échantillon permettant de calculer le classement annuel de la plage était donc constitué de 32 analyses pour les quatre dernières années. L'ARS et les maires pouvaient alors éliminer quatre analyses au choix sur les quatre dernières années, par exemple, 2 en 2015, 0 en 2016, 1 en 2013 et 1 en 2014.
S'ils avaient réalisé quatre analyses par an, l'échantillon aurait été constitué de 16 analyses, ils auraient pu n'en éliminer que deux.
AE : Quels autres manquements avez-vous identifiés ?
BLR : Un second point est l'insuffisance des mesures de gestion. La Directive eau de baignade prévoit en effet de préserver et améliorer avant tout l'état environnemental. D'un point de vue juridique, l'objectif de santé publique est un sous objectif de la Directive.
Dans sa transposition, la France a fait le choix de confier la gestion et l'application de cette directive au ministère de la santé puis à son réseau d'agences régionales de santé (ARS) puis aux maires. Le volet environnemental de cette Directive a été omis.
La Directive demande pourtant la réalisation des profils de baignade pour lister les sources potentielles de pollution et les mesures à mettre en place pour éviter leurs répétitions.
Les associations doivent batailler pour obtenir ces documents. Ils ne sont quasiment jamais publiés.
Pour ceux que nous avons consultés, nous avons remarqué une pollution récurrente en Bretagne : celle liée aux activités d'élevage et aux épandages agricoles (1) . Or, les maires n'ont pas de compétence en matière d'installations classées, c'est du ressort de la préfecture.
Aujourd'hui, la mesure phare prise est l'information du public - parfois insuffisante - et les fermetures préventives ou définitives des plages. Ce sont des mesures pour préserver la santé des baigneurs mais pas éliminer les sources de pollution.
Enfin, le troisième point de manquement est que la Directive eau de baignade aurait dû être transposée en cohérence avec d'autres directives et notamment la Directive cadre sur l'eau (DCE). Or, la co-gestion au niveau des services environnementaux et sanitaires est inexistante.
AE : Quels sont les leviers qui pourraient être activés ?
BLR : La DCE demande une gestion intégrée des eaux par district hydrographique afin de permettre à l'ensemble des masses d'eau d'atteindre le bon état des eaux. En France, cela passe par les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (Sdage) ou les shémas d'aménagement et de gestion des eaux (Sage).
Ce sont des structures qui ont la capacité de produire des documents contraignants en application et en cohérence de la Directive eau potable. Ainsi le Sage, par son pouvoir de prescription via son règlement, serait en mesure de prescrire davantage d'obligations par rapport à d'autres installations qui seraient identifiées comme émettrices de pollution fécale ou bactérienne. Les ARS sont certes présentes au niveau des Sages mais les profils de baignade ne font pas partie des documents de travail.
AE : Votre plainte s'inscrit-elle dans le cadre de l'évaluation de la Directive eau de baignade normalement prévue d'ici la fin de l'année ?
BLR : La Directive sur la qualité des eaux de baignade est un texte ambitieux mais qui doit aussi être renforcé en augmentant par exemple les paramètres suivis. Mais elle a aussi le mérite de demander de produire des documents qui identifient bien les risques, de prévoir des plans d'actions et de remonter la protection de la qualité des eaux dans une cohérence avec la DCE au niveau des Sages.
Notre objectif premier avec cette plainte est d'alerter sur le fait qu'il y a des pratiques administratives qui sont contraires à la philosophie de la Directive. Nous souhaitons que les diagnostics deviennent fidèles à la qualité réelle des eaux de baignade mais également harmoniser davantage l'application de ce texte.
La procédure de la plainte sera longue. Notre expérience nous a montré qu'il fallait environ 10 ans entre la plainte et un premier arrêt en manquement. Mais avant une quelconque décision de la Cour de justice de l'UE, il y a une phase pré contentieuse qui est très importante : la Commission demande des explications, des comptes à l'État membre.
C'est ce dialogue entre les membres de la Commission européenne et les services du gouvernement que nous cherchons à provoquer pour régler le problème de manière conjointe. Nous souhaitons que le sujet s'inscrive dans le débat public. Ces manquements pourraient se régler rapidement, par exemple avec une note d'information complémentaire ou un décret pour affiner l'application de cette directive. Peut-être également instaurer une nouvelle structure responsable des eaux de baignade…
