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Rapport développement durable des collectivités : vers une vision nouvelle du développement du territoire

Didier Lamy, Directeur du Cabinet Lamy Environnement, revient sur les difficultés, mais aussi les opportunités qu'offrent la réalisation de rapport développement durable au sein des collectivités.

Avis d'expert  |  Gouvernance  |    |  Actu-Environnement.com

Le décret n°2011-687 du 17 juin 2011 impose aux collectivités et EPCI de plus de 50.000 habitants de rédiger un rapport annuel sur leur situation en matière de développement durable. Cet exercice implique une analyse des politiques publiques et du fonctionnement des services selon un angle nouveau, et amène à se poser une question essentielle : comment assurer un développement durable du territoire ?

Territoire durable

Pour répondre à cette problématique, il faut tout d'abord rappeler qu'un « territoire durable » se caractérise par un équilibre entre les trois aspects économique, social et écologique des activités humaines. Cela se concrétise par des agendas 21 locaux qui ciblent cinq finalités :

- lutte contre le changement climatique
- préservation de la biodiversité, des milieux et des ressources
- cohésion sociale et solidarité entre les territoires et les générations
- épanouissement de tous les êtres humains
- dynamique de développement suivant des modes de production et de consommation responsables

Pour être durable, le territoire doit être conscient de ses atouts, de ses faiblesses et des menaces qui pèsent sur lui, mais aussi des pressions qu'il exerce sur l'environnement. Il lui faut donc « penser global, agir local » comme l'avait exprimé René Dubos, écologue français, lors du premier Sommet de la Terre à Stockholm en 1972.

Rien n'illustre mieux ce principe que le réchauffement climatique (nommé avec pertinence « global warming » en anglais) : le CO2 que nous émettons ne s'arrête pas aux frontières, et participe à l'augmentation de l'effet de serre au niveau mondial. Il en est de même pour les ressources naturelles : pour être durable, le territoire ne doit pas seulement gérer durablement les ressources qu'il possède, il doit également tenir compte de celles qu'il utilise à travers les achats et prestations de services qu'il réalise. Par exemple, l'achat de vêtements de travail, s'il s'avère que la fabrication des vêtements utilise un colorant polluant ou fait appel au travail d'enfants, est une cause de non-durabilité.

C'est donc à travers les politiques publiques qu'elles mettent en place, mais également par leur mode de fonctionnement interne que les collectivités jouent un rôle dans le développement durable du territoire.

La nécessaire intégration des trois piliers du développement durable

On observe souvent une tendance à séparer les trois aspects du développement durable (économie, social, environnement) dans l'organisation même des services de la collectivité, et par conséquent dans l'élaboration des politiques publiques.

Par exemple, une communauté d'agglomération ayant les compétences Enfance, Assainissement et Urbanisme en fera trois services distincts, chacun gérant ses projets de façon indépendante, la communication entre eux étant limitée. Ainsi, le service Enfance n'intègrera que la composante sociale du développement durable, l'Assainissement s'attardera sur les enjeux environnementaux et l'Urbanisme pensera tout d'abord au développement économique dans sa gestion des zones d'activité.

Les trois services, pris séparément, ne gèrent donc pas leurs projets de façon durable, puisqu'ils n'intègrent qu'une des trois composantes. Il ne suffit donc pas de parler d'environnement, de social et d'économie, encore faut-il trouver un équilibre entre les trois aspects. En effet, il ne sert à rien d'atteindre l'excellence dans l'un des trois domaines si cela se fait aux dépens des deux autres, étant donné qu'ils forment un ensemble dont la qualité globale est limitée par l'élément le plus faible.

Il n'est cependant pas simple pour une collectivité de savoir si les politiques qu'elle met en place concourent effectivement à un développement durable du territoire, en aidant à instaurer cet équilibre entre les trois piliers. C'est ici qu'intervient le rapport en matière de développement durable des collectivités, issu de la loi Grenelle 2 et mis en place par décret l'été dernier.

L'aide apportée par le rapport développement durable

Au-delà de l'obligation légale, le rapport développement durable est un outil permettant d'avoir un regard nouveau sur les actions et projets de la collectivité : si le développement du territoire est bien au centre des préoccupations des élus comme des techniciens, ils voient mal, le plus souvent, quelles actions lancer pour rendre ce développement durable. L'analyse des politiques publiques et des services suivant les trois piliers et les cinq finalités du développement durable permet ainsi de dégager les forces et les faiblesses de la collectivité, et d'en déduire des pistes d'action.

Les problématiques rencontrées sont très diverses, et dépendent tout d'abord des compétences exercées par la collectivité. Il est évident que les enjeux ne sont pas les mêmes pour la gestion d'une école de musique et la création d'une zone d'activités. Le rapport développement durable doit précisément dégager la cohérence de l'ensemble des politiques menées par la collectivité et montre en quoi elles concourent à construire un territoire durable au regard des trois piliers du développement durable.

Ce rapport est donc une occasion de faire le point sur les différents documents de planification élaborés par la collectivité (ScoT, PLH, plan de déplacement…), et d'en vérifier la cohérence et la compatibilité au regard des cinq finalités du développement durable. Cette démarche a permis une prise de conscience du rôle prépondérant de la communication et de la concertation – entre élus et services, mais aussi avec les habitants et acteurs du territoire – lors de l'élaboration des politiques publiques, afin de ne négliger aucun aspect du développement durable.

En ce qui concerne le fonctionnement interne de la collectivité, l'importance d'une bonne communication a également été démontrée, par exemple lors de la réalisation du rapport développement durable d'une communauté d'agglomération. La réunion de lancement, qui regroupait tous les responsables de services, a ouvert le dialogue sur les consommations d'énergie des bâtiments. Il s'est ainsi avéré que la plupart des services étaient confrontés au problème d'une consommation très élevée. Mais, alors que certains avaient essayé de mettre en place des mesures visant à réduire la consommation, d'autres avaient repoussé la réflexion à plus tard. La mise en commun des expériences de chacun a permis de dégager des pistes d'action, et surtout de lancer une démarche plus globale de communication entre les différents services sur les thèmes qu'ils ont en commun : énergie, eau, déchets, achats, ressources humaines, déplacements…

Une dynamique de réflexion est donc lancée avec ce premier rapport développement durable. On peut cependant regretter que le décret n'aille pas plus loin, en imposant d'établir un programme d'actions, comme le fait le décret sur les bilans des émissions de gaz à effet de serre et plans climat-énergie territoriaux paru peu après.

Avis d'expert proposé par Didier Lamy, Directeur du Cabinet Lamy Environnement.

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