Que reste-t-il de la politique de l'Etat de lutte contre la pollution de l'air en Ile-de-France ? La question se pose depuis que les préfets franciliens ont renoncé à interdire les feux de cheminée, à la demande de Ségolène Royal. En effet, à cette occasion, deux arrêtés inter-préfectoraux rectificatifs ont été pris le 21 janvier 2015. Si le premier (1) répond à la demande ministérielle, le second (2) va au-delà et allège sensiblement les autres dispositions du plan de protection de l'atmosphère (PPA) (voir encart texte) d'Ile-de-France.
En mars 2013, les préfectures franciliennes prenaient un arrêté de mise en œuvre du PPA révisé afin de réduire la pollution de l'air en Ile-de-France. Ce plan, qui couvre la période 2013-2018, prévoit onze mesures réglementaires, les autres étant incitatives. Selon l'étude d'impact réalisée par Airparif, il doit permettre une réduction de 13% pour les émissions de PM2.5, de 10% pour les PM10 et de 6% pour les NOx. Mais, "malgré des diminutions importantes, liées en partie aux mesures du PPA, plusieurs centaines de milliers de Franciliens seront probablement encore concernés par des dépassements de valeurs limites en NO2 et en particules à l'horizon 2020", prévient l'étude.
"Compte tenu des principales sources de polluants et des niveaux observés dans l'air en Ile-de-France, il est essentiel d'agir de façon complémentaire sur le trafic routier et le chauffage au bois", explique Karine Léger, responsable de la communication et des relations internationales d'Airparif, rappelant que "l'étude d'impact du PPA réalisée en 2013 mettait en lumière ces enjeux".
Qu'est-ce qu'un PPA
L'article 23 de la directive de 2008 sur la qualité de l'air impose aux Etats membres d'élaborer des plans de lutte contre la pollution dans les zones dépassant les valeurs limites pour certains polluants. Les plans de protection de l'atmosphère (PPA) traduisent cette disposition. En France, une vingtaine de zones sont concernées.
Face aux poursuites engagées par la Commission devant la CJUE, les PPA devaient "faire la preuve que [la France a] pris le dossier au sérieux", expliquait fin 2011 Martial Saddier, président du Conseil national de l'air (CNA). Les PPA sont d'autant plus importants que la Commission européenne a annoncé, début 2013, vouloir élargir ses poursuites aux Etats membres dont le contenu et la mise en œuvre des plans sont insuffisants.
La lutte contre les émissions liées aux feux de cheminées et aux installations de combustion de faible puissance fait l'objet de deux mesures dans le PPA. Ces dispositions constituent l'ossature du plan et figurent en tête des quatre mesures (3) "directement évaluables en termes de gain en émissions de polluants atmosphériques", explique l'étude d'impact du PPA.
L'interdiction de tous types de foyers de cheminée ou des seuls foyers ouverts dans certaines zones est à la fois la plus connue et la première mesure du plan en terme d'efficacité. Le premier arrêté rectificatif lève ces restrictions, conformément à la demande de la ministre (4) qui juge la mesure "ridicule". L'étude d'impact estime pourtant que la mesure doit permettre une baisse de 35% des émissions résidentielles de particules (PM10 et PM2.5) par rapport au scénario fil de l'eau. "Le facteur déterminant dans la diminution des émissions de particules entre le scénario « 2015 + PPA » et 2008 est l'interdiction, dès 2013, de l'usage de foyers ouverts", précise le document. Il s'agit bien de la mesure phare du plan.
Les installations de combustion épargnées
La seconde disposition, relative aux fumées, est le renforcement des valeurs limites d'émissions (VLE) pour l'ensemble des installations de combustion. "Cette mesure impose des valeurs limites d'émissions (VLE) de NOx et de poussières pour les installations fixes de combustion jusqu'à 2 MW dans les chaufferies collectives, et renforce les VLE existantes pour les installations de 2 MW a` 20 MW", explique le PPA. Selon l'étude d'impact, cela doit permettre une baisse des émissions de l'industrie manufacturière (procédés de production compris) de 13% pour les NOx, de 6% pour les PM10 et de 4% pour les PM2.5.
Mais le second arrêté vient réduire la portée du dispositif, puisque de nombreuses installations sortent du dispositif : l'ensemble des installations classées (ICPE), les torchères et les panneaux radiants. Reste uniquement l'encadrement des chaudières collectives, quel que soit leur combustible. Quant au contrôle de l'indice de noircissement des fumées, il ne vise plus les réacteurs, les turbines, les fours industriels et les torches.
"Le second arrêté n'est pas lié à la demande de la ministre de l'Ecologie, explique Julien Assoun, chef du service énergie, climat, véhicules à la Direction régionale de l'environnement et de l'énergie (Driee) Ile-de-France, il a été présenté en conseil de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques (Coderst) en mai 2014". En réalité, explique-t-il, il s'agît d'"ajustements techniques réalisés pour clarifier la mise en œuvre du PPA, notamment concernant les ICPE".
En effet, le précédent PPA n'impliquait pas de suivi particulier des sites industriels en dehors des contrôles réglementaires applicables aux installations de combustion (rubrique 2910 des ICPE). Le nouveau PPA voulait anticiper une mesure attendue : "pour les installations d'une puissance comprise entre 2 et 20 MW, les VLE applicables seront celles définies par un nouvel arrêté ministériel (remplaçant celui du 25 juillet 1997) pour les zones PPA". Depuis, l'arrêté ministériel de 1997 a été modifié en 2013. Mais ce nouveau texte ne fixe pas de VLE pour certaines installations (5) . Surtout, il ne prévoit pas les dispositions spécifiques annoncées pour les installations situées dans le périmètre d'un PPA. Il précise simplement qu'un arrêté préfectoral "peut renforcer" les dispositions générales de la rubrique 2910. L'arrêté inter-préfectoral de 2013 mettait en œuvre un tel renforcement, mais l'arrêté inter-préfectoral modificatif pris en janvier dernier y met un terme.
Zapa : l'hypothèse abandonnée
Du côté du trafic, le PPA table sur le volontarisme des collectivités locales et attend d'elles qu'elles mettent en place une zone de restriction de la circulation des véhicules les plus polluants. A l'époque, Paris et la communauté d'agglomération Plaine Commune (6) envisagent la création d'une zone d'actions prioritaires pour l'air (Zapa). Au tout début de 2013 l'hypothèse retenue par le PPA, qualifiée de "volontariste" dans l'étude d'impact, est "une réduction des émissions de NOx et de PM10 dues au trafic routier à l'intérieur de l'A86 d'au moins 10% en 2015 par rapport à un scénario d'évolution tendancielle".
Mais, en septembre 2013, six mois avant l'adoption du PPA, le ministère de l'Ecologie renonce officiellement aux Zapa. Bien que caduque, l'hypothèse reste dans le PPA. Aujourd'hui, si la volonté de la Mairie de Paris de restreindre la circulation des véhicules les plus polluants reprend l'idée des Zapa, son application aura très probablement une portée bien moindre. D'autant que le calendrier de mise en œuvre reste conditionné à l'adoption de la loi de transition énergétique et à une application progressive des restrictions.
Avec l'abandon de cette hypothèse, le PPA ne contient plus qu'une disposition liée au transport : la réalisation de plans de déplacement d'entreprise (PDE) par les pôles générateurs de trafic. Là encore, les préfets ont modifié le périmètre des entreprises (7) concernées ainsi que la date de la première transmission du PDE, reportée au 31 janvier 2016.
Sur ce dernier point, Julien Assoun explique que seulement 170 démarches PDE sont engagés, à ce stade, sur les 341 établissements identifiés dans le PPA. Les modifications apportées à l'arrêté inter-préfectoral visent à "préciser, en cohérence avec le PPA, les critères sur lesquels se fonde cette identification des établissements concernés". Reste que la mesure est conditionnée au bon vouloir des entreprises, "la préfecture [n'étant pas] dans une logique coercitive, mais dans une démarche d'intérêt général", explique le responsable de la Driee.
