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La démocratie administrative mise à mal par l'opacité de l'Administration

Greenpeace France s'interroge sur l'impossible application du droit d'accès aux documents administratifs. Dans le projet de loi climat, débattu au Sénat à compter du 14 juin, l'association propose une procédure en référé pour rendre effectif ce droit.

Tribune  |  Gouvernance  |    |  Actu-Environnement.com
   
La démocratie administrative mise à mal par l'opacité de l'Administration
Laura Monnier et Clara Gonzales
Juristes à Greenpeace France
   

Alors que le droit d'accès aux documents administratifs permet normalement à tout citoyen ou citoyenne d'obtenir communication des documents détenus par une administration ou une entreprise chargée d'un service public depuis la loi du 17 juillet 1978, force est de constater que ces demandes se heurtent encore à de nombreux obstacles et à une certaine opacité de l'Administration, renforcée lorsque le sujet est politique.

Rouage essentiel de la démocratie administrative, garanti par la Constitution, le droit d'accès aux documents administratifs repose sur un régime juridique particulièrement favorable aux administrés. Garant du principe de transparence de l'action administrative, il est essentiel pour comprendre les processus décisionnels et les justifications des décisions de politiques publiques. Qu'il concerne les documents administratifs en général ou l'environnement, ce droit d'accès a été considérablement élargi depuis les années 2000 et repose sur une assise constitutionnelle (article 15 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen et article 7 de la Charte de l'environnement).

En matière environnementale plus particulièrement, les administrés bénéficient en principe d'un accès large aux informations environnementales détenues par les autorités publiques, lesquelles sont définies de façon extensive dans le code de l'environnement. Ainsi, en théorie, toute personne peut adresser une demande d'accès à ces informations à l'Administration ou l'entreprise chargée d'un service public qui les détient, lesquelles doivent lui répondre dans un délai d'un à deux mois maximum. En pratique, ces délais, bien qu'obligatoires, sont rarement respectés car aucune sanction n'existe.

Face au refus de l'entité publique de donner accès aux informations, le combat juridictionnel est en réalité « perdu d'avance » car la pertinence de l'accès aux informations demeure dans un temps court mais s'estompe, voire disparaît, au fil des années.

Par exemple, en matière environnementale, il existe dans le secteur de l'importation du bois une régulation contraignante des acteurs de la filière avec des sanctions administratives et pénales. Si, en façade, le Gouvernement affiche une indignation face à la déforestation, son refus réitéré de répondre à nos demandes d'accès aux informations environnementales illustre en réalité une volonté d'opacité et d'immobilisme. Greenpeace France a adressé en 2017 une demande d'accès relative à des importations de bois non conformes à la réglementation sur le bois illégal auprès d'une préfecture et du ministère de l'Agriculture et de l'alimentation. Malgré un avis favorable de la Commission d'accès aux documents administratifs (Cada), l'État refuse de transmettre ces informations. Contrainte de saisir la justice en 2019, Greenpeace n'a toujours pas obtenu les informations.

Autre exemple, cette fois sur l'accès aux documents administratifs. Pour l'heure, en dépit de demandes réitérées de la part d'étudiants polytechniciens, d'un avis favorable de la Cada et d'une saisine du Tribunal judiciaire de Versailles, l'école Polytechnique refuse de communiquer les procès-verbaux intégraux des conseils d'administration tenus en 2019 et 2020 (voir, à ce propos, la tribune des 500 polytechniciens parue dans Le Monde le 21 mai 2021). Une école publique, sous tutelle du ministère des Armées, oppose un refus et une opacité infondés, alors même que la présence de Patrick Pouyanné au conseil d'administration pose des questions de conflits d'intérêts et qu'une plainte a été déposée pour prise illégale d'intérêts dans le cadre du projet d'implantation d'un centre de recherches Total au cœur du campus.

La même demande a été adressée à l'Institut Polytechnique de Paris, qui réunit les cinq grandes écoles du plateau de Saclay, et le même refus, malgré un avis positif de la Cada, a été opposé.

Dans ces deux affaires, alors que l'Administration y est obligée, elle se refuse à la transparence et à la communication de documents auxquelles la loi la contraint. Certes, il existe des stratégies censées permettre de contourner l'opacité : saisir la Cada après un délai de deux mois sans réponse afin qu'elle rende un avis. Mais cet avis étant purement déclaratif, les administrations ne se sentent nullement contraintes. Ainsi, dans les deux cas de figure cités ci-dessus, elles continuent d'opposer un refus malgré un avis positif pour la transmission des documents ou des informations. Face à un refus réitéré après avis de la Cada, il est possible de déposer un recours devant une juridiction administrative qui donne lieu à des procédures pouvant durer jusqu'à… deux ans.

Qu'ont donc les administrations à cacher ? Plus l'affaire est politique et plus l'information se voile, à la discrétion totale d'administrations ou d'entreprises qui se trouvent en situation d'illicéité par leur rétention sans qu'aucun moyen de contrainte ne soit donné aux administrés pour garantir l'exercice d'un droit constitutionnel. Comment garantir l'effectivité de ce droit ? Si les recours existants ne permettent pas de contourner les stratégies d'évitement, des solutions sont possibles, la plus logique étant de faire intervenir le juge de l'urgence (le juge des référés).

C'est pour cela que dans le cadre de l'examen du projet de loi Climat et résilience, Greenpeace France et France Nature Environnement ont formulé une proposition pour l'adoption d'une procédure de référé dans le cas d'obstruction de l'Administration pour la communication d'informations environnementales. Une telle procédure permettrait de saisir et d'obtenir rapidement du juge la communication forcée des documents sollicités. Elle seule permettrait donc de préserver l'exercice de ce droit constitutionnel.

Proposé notamment par les député·es Delphine Batho, Cédric Villani et Matthieu Orphelin, l'amendement a été rejeté, à l'image de tous ceux qui auraient pu permettre d'améliorer réellement la justice environnementale. Le Sénat, et en particulier la commission des lois, que l'on sait attaché à l'effectivité et la garantie des droits, ouvrira-t-il la voie à l'accès effectif aux informations environnementales ? Autrement, ce projet de loi restera une occasion définitivement manquée pour l'accès à la justice en matière environnementale.

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