Comme le Grenelle, la conférence environnementale sera marquée par son contexte. Et ce dernier se caractérise aujourd'hui par un débat très vif sur le coût de l'énergie en période de crise économique. Le Gouvernement est confronté à au moins deux difficultés. La première tient à la possibilité de développer une politique de développement durable sans contredire le postulat de la conférence sociale selon lequel l'énergie devrait rester abordable. La deuxième tient à ce que la conférence environnementale est censée accoucher d'une feuille de route et d'objectifs. Or, les objectifs de notre politique de l'énergie sont principalement fixés, non pas en France, mais par l'Union européenne.

La conférence sociale et la conférence environnementale : contradictoires ?

Cela a été dit et redit : la conférence environnementale sera organisée comme la conférence sociale. Et ce, pour assurer aux associations de défense de l'environnement que la première ne sera pas une opération de communication. Les deux conférences seront donc ouvertes par le Président de la République lui-même - sous réserve d'une confirmation de sa participation - et conclues par le Premier ministre. Toutefois, le postulat de base de la conférence environnementale pourrait - devrait ? - être contraire à celui de la conférence sociale. C'est ainsi que la feuille de route de la conférence sociale « souligne » qu'« un prix modéré de l'énergie est un avantage comparatif de la base industrielle France et cet avantage doit être conservé ». En clair, le Gouvernement et les partenaires sociaux entendent sortir de la crise économique actuelle au moyen d'une ré industrialisation du pays, laquelle suppose une énergie abordable. Une énergie pas chère. Insistons : il faut avoir bien présent cet objectif de la feuille de route définie lors de la conférence sociale pour comprendre et mettre en perspective la politique du Gouvernement et les déclarations sur le nucléaire de plusieurs ministres.

Par voie de conséquence, depuis la conférence sociale, le Gouvernement multiplie les tentatives pour contenir l'envolée inéluctable du prix de l'énergie. C'est ainsi qu'il a tenté de limiter au niveau de l'inflation la hausse des tarifs du gaz et de l'électricité : le Juge sera donc amené une fois de plus à se prononcer sur la légalité incertaine de cette décision. Le Gouvernement a également tenté de réduire les prix des carburants à la pompe : une mesure très couteuse – 300 millions d'euros - sans intérêt ni écologique ni social et qui n'a satisfait personne. Dans le même sens, le Premier ministre a relancé le débat sur les techniques d'extraction des gaz et huiles de schiste. Pourtant, M Ayrault, alors qu'il était président du groupe parlementaire d'opposition à l'Assemblée nationale, avait déposé une proposition de loi tendant à l'interdiction de ces hydrocarbures non conventionnels, quelle que soit la technique utilisée. Depuis, l'idée circule, grâce à l'activisme de certains opérateurs, que cette industrie serait une réponse au déficit commercial extérieur de la France, en réduisant notre dépendance aux achats d'énergie à l'étranger. Enfin, si le ministre du redressement productif et de l'écologie ont tous deux qualifié le nucléaire de « filière d'avenir »¹, c'est au motif principal que celui-ci nous permettrait de disposer d'une énergie pas chère.

Tout le problème tient à ce que principe du développement durable, qui anticipe le monde de l'après pétrole, est contraire à cette conclusion de la conférence sociale. Il est banal de souligner, à la suite de nombreux économistes et écologistes, que l'énergie devient chère. De plus en plus chère. Outre leur inefficacité, les tentatives de contenir le coût de l'énergie ont un coût écologique et un intérêt social incertain. En réalité, nous mesurons encore mal l'importance des conséquences multiples de cette révolution pour nos sociétés dont le modèle économique est presque entièrement fondé sur une énergie bon marché. Plutôt que d'accompagner ce passage inévitable dans l'économie de l'après pétrole, nos gouvernants, de droite comme de gauche, s'accrochent parfois au passé en comprimant au mieux l'envolée des prix de l'énergie. A l'inverse, les économies d'énergie et les énergies renouvelables sont considérées par certains comme un folklore assez couteux qu'il convient d'encourager avec modération. De la même manière, l'intérêt d'une fiscalité écologique qui permette de protéger les ménages les plus faibles - qui sont aussi les plus exposés à l'élévation du coût de l'énergie - n'est pas partagé. Le débat sur la taxe carbone l'a démontré. Le Gouvernement n'est toutefois pas seul responsable. L'idée selon laquelle baisser les taxes sur l'essence ou taxer les « superprofits » des pétroliers pourrait constituer une réponse suffisante et pérenne pour sauver le pouvoir d'achat, a la vie dure.

En définitive, on voit mal comment la conférence environnementale pourrait ne pas infirmer cet objectif nostalgique d'une énergie pas chère. On voit mal comment la conférence environnementale pourrait éviter de rappeler que le coût de l'énergie ne peut qu'augmenter. Et que l'enjeu n'est pas de conserver un modèle économique fondé sur une croissance procédant d'une énergie abordable mais bien de passer à une économie de l'énergie chère. En clair, on voit mal comment les conférences sociale et environnementale pourraient ne pas se télescoper sur un sujet aussi crucial que celui de l'avenir de notre énergie.

Conférence environnementale et mesures d'urgence

Verre à moitié plein, le Gouvernement a annoncé des mesures qui témoigneraient de sa prise de conscience d'une énergie de stock devenue chère. Toutefois, paradoxalement, ces mesures sont élaborées avant même la réunion de la conférence environnementale. Ce qui pose de nouveau la question de la fonction exacte de celle-ci. La ministre de l'écologie a ainsi annoncé des mesures d'urgence en faveur des énergies renouvelables. Pour l'éolien, la Direction générale de l'énergie et du climat du Ministère de l'écologie milite pour la suppression des ZDE et de l'interdiction de construire des parcs de moins de 5 aérogénérateurs. Des mesures qui iraient indéniablement dans le bon sens tout en restant insuffisantes et qui supposent, en toute hypothèse, le vote d'une nouvelle loi. Par ailleurs, le classement ICPE des éoliennes continuera d'allonger la durée des procédures et d'augmenter le volume des recours en justice. De même, la question de la cohabitation des éoliennes avec les radars civils ou militaires n'est pas réglée. Pour le solaire, une augmentation de l'objectif guillotine de 5.400 MW d'ici à 2020 serait à l'étude. A court terme, la principale mesure du Gouvernement devrait être une loi sur la tarification progressive de l'énergie. Le principe ainsi résumé : plus vous consommez, plus vous payez. Pour ses partisans, cette mesure serait juste socialement - les plus gros consommateurs seraient les plus aisés – et écologiquement. Reste qu'il s'agit d'une mesure d'une extraordinaire complexité qui soulève de multiples questions sur notre rapport à l'énergie. Raison pour laquelle son adoption devait être précédée de sa discussion lors d'un grand débat sur l'énergie. Finalement, le Gouvernement a accéléré le calendrier et le député François Brottes (PS) devrait déposer une proposition de loi dès le 5 septembre. Une initiative qui intervient donc hors du périmètre de la conférence environnementale. Cette dernière se concentrera donc-t-elle sur la discussion de grands objectifs ?

Des objectifs…déjà fixés ?

Officiellement, la conférence environnementale représente le pendant écologique de la conférence sociale qui s'est tenue les 9 et 10 juillet. Sa fonction serait donc de réunir les parties prenantes et d'établir une « feuille de route » pour le quinquennat. Une conférence de méthode et d'objectifs pour l'essentiel comme l'a rappelé le Premier ministre dans son discours de clôture :

« La conférence [sociale] n'avait pas pour vocation d'adopter des mesures immédiates ou de signer des accords déjà négociés. Par la confrontation des idées et des propositions, la recherche de leur convergence, son ambition était de parvenir à construire une « feuille de route sociale », explicitant, pour chacun des domaines appelant des réformes, la méthode suivie (concertation préalable à une initiative gouvernementale, négociation entre partenaires sociaux, recours à une expertise préparatoire, etc.) et le calendrier retenu. La grande conférence sociale ouvre donc un processus appelé à se poursuivre au cours des prochains mois, comme l'ensemble des participants en sont convenus ».

En ce sens, la conférence environnementale constituerait un point de départ et aurait pour fonction principale de préparer, d'une part un débat national sur l'énergie, d'autre part deux lois cadres : l'une sur la biodiversité, l'autre sur l'énergie. Fallait-il toutefois reparler de la méthode et des objectifs de notre politique de développement durable ? En ce sens, iI y a lieu de se demander si le vote de lois cadres s'imposait. Rappelons qu'une loi-cadre a pour objet de fixer, non des mesures opérationnelles mais des objectifs. Or, en droit de l'environnement et de l'énergie, le cadre juridique et les objectifs sont fixés, non pas au niveau national mais au niveau international et européen. Déjà en 2007, le Grenelle avait permis de réaliser que la France n'est pas seule au monde mais doit respecter les engagements qu'elle a pris, tant au plan international (plus de 300 conventions internationales sont applicables en France) qu'au sein de l'Union européenne. C'est-à-dire là où s'élabore d'abord le droit de l'environnement et de l'énergie. Pour beaucoup, le Grenelle a surtout permis à la France de rattraper - en partie au moins - son retard s'agissant de la transposition en droit interne de dispositions votées à Bruxelles et Strasbourg.

Le risque est donc de débattre d'objectifs déjà fixés ou fixés ailleurs qu'en France. A titre d'exemple, le paquet européen énergie climat de 2009 a établi le fameux « 3x20 » : 20% d'économies d'énergie, 20% de réduction des émissions de gaz, 20% d'énergies renouvelables en plus. Les objectifs en matière de biodiversité et d'énergie ont également été déclinés dans la loi Grenelle 1 du 3 août 2009 votée… par la totalité des députés et sénateurs socialistes. La conférence environnementale pourrait toutefois fixer des objectifs intermédiaires. Ces derniers auraient pour mérite d'améliorer encore la capacité de la France à transposer ses engagements européens. Elle pourrait ainsi militer pour la création d'une véritable Europe de l'énergie qui permette de définir clairement des règles uniformes et intelligentes d'ouverture du marché à la concurrence et de promotion des énergies et usages nouveaux. Un autre objectif résiderait dans - non pas l'amélioration - mais la création d'un cadre juridique adapté à un développement rationnel et partagé des énergies renouvelables. Un cadre juridique dont la caractéristique ne soit pas l'empilement des contraintes administratives mais la recherche d'un équilibre entre production et respect des territoires. Un audit complet du droit empilé sur les énergies renouvelables depuis 2005 serait une excellente idée.

Une conférence environnementale inutile ?

Non. En premier lieu, la conférence environnementale peut permettre de réformer les conditions de travail du CNDDGE (comité du développement durable et du Grenelle de l'environnement) dont l'influence est restée réduite. Une revitalisation du dialogue environnemental en général serait la bienvenue. Du débat public également et de l'intérêt de l'opinion publique pour un sujet crucial. En second lieu, la conférence environnementale peut permettre aux parties d'ouvrir des chantiers qui ne l'ont pas été ou pas assez lors du Grenelle : prévention du risque industriel, protection des sols, responsabilité sociale et environnementale des entreprises, fiscalité écologique notamment. En troisième lieu, l'organisation de cette conférence démontre que plus aucun gouvernement ne peut faire l'impasse sur le développement durable. Malgré la gravité de la crise économique, le Gouvernement a tenu à organiser cette conférence environnementale en la comparant à la conférence sociale. Il s'agit d'un symbole fort et positif. En quatrième lieu, même si l'actuel Gouvernement souhaite se démarquer du Grenelle de l'environnement, il ne s'en est pas totalement écarté et a souhaité réaliser son propre inventaire tout en poursuivant le travail d'élaboration des décrets d'application des lois Grenelle 1et 2. L'organisation de la conférence environnementale elle-même démontre l'héritage du Grenelle, s'agissant du format des tables rondes et de l'identité des participants. Enfin et surtout la conférence environnementale pourrait permettre de ne pas renouveler l'erreur du Grenelle : tout attendre de l'Etat et juger de la sincérité de son action au poids de lois et décrets votés. Le développement durable suppose une coconstruction et l'épanouissement de logiques collaboratives qui impliquent tous les citoyens, corps intermédiaires et acteurs économiques, comme de nombreux analystes² l'ont récemment souligné.

Rendez-vous au lendemain de la conférence environnementale pour un premier bilan.

Chronique proposée par Arnaud Gossement, avocat en droit de l'environnement et ancien acteur du Grenelle de l'environnement.

¹ Cf propos de Arnaud Montebourg, interviewé le 26 août sur BFM TV.
https://www.actu-environnement.com/dit-aujourdhui/182.html
² Par exemple, Anne-Sophie Novel et Stéphane Riot « Vive la corévolution ! », éditions Alternatives.