C'est une tâche difficile qu'Édouard Philippe avait confié en février 2020 au Conseil d'État : faire un état des lieux des pouvoirs de contrôle de l'Administration et formuler des propositions pour les harmoniser. Dans son étude (1) publiée le 6 juillet, mais datée d'avril, ce dernier constate « la stratification et la multiplication des pouvoirs donnés aux administrations » et « l'absence de vision d'ensemble ». Ce qui génère deux problèmes majeurs selon les auteurs : une confusion pour le citoyen ou l'entreprise contrôlés, et un frein pour l'Administration.
Ce constat s'applique au domaine de l'environnement pour lequel le Conseil d'État préconise une simplification des textes désignant les agents compétents. Les contrôles et enquêtes liés à la protection de la santé, de la sécurité et de l'environnement mobilisent aujourd'hui entre 12 000 et 15 000 agents de l'État et de ses établissements publics.
Chevauchement des textes
L'harmonisation des pouvoirs opérée par l'ordonnance du 11 janvier 2012, qui réforme les dispositions de police administrative et de police judiciaire du code de l'environnement, a été faite « par le haut » en « consolidant des régimes de contrôle qui obéissaient à des logiques différentes ou procédaient de constructions ad hoc », analyse le Conseil d'État. Ces pouvoirs ont été étendus aux inspecteurs de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) par l'ordonnance du 10 février 2016, puis aux agents chargés des forêts par la loi du 24 juillet 2019 qui a créé l'Office français de la biodiversité (OFB). Les dispositions du code forestier « qui ne sont plus utilisées à une échelle significative » n'ont cependant pas été abrogées, relève le rapport. Ce dernier mentionne par ailleurs le régime des contraventions de grande voirie « principalement mis en œuvre pour la protection du domaine public naturel ».
Le Conseil d'État pointe le « foisonnement des attributions de compétences et le chevauchement des textes fixant les procédures applicables ». En matière d'environnement, cela se traduit par 70 catégories d'agents compétents pour rechercher et constater les infractions. Ces compétences sont définies par 28 articles du code de l'environnement relatifs à 25 polices environnementales « qui visent chacun, outre les officiers de police judiciaire et les inspecteurs de l'environnement, jusqu'à quatorze catégories d'agents ».
Résultats selon le Conseil d'État ? Pas de logique d'intervention claire et un saupoudrage des compétences « conçu à des époques où les administrations spécialisées en matière environnemental n'avaient pas encore émergé ». Et si des mécanismes de coordination existent, « le ministère de la Transition écologique ne dispose de données sur la mise en œuvre de ces pouvoirs que pour certaines de ces catégories ».
Le Conseil d'État propose de réduire la portée du code de l'environnement, tout comme celle du code de la consommation, pour réduire les chevauchements de compétences. Il prône aussi le réexamen de règles « qui font reposer la procédure pénale sur la qualité de l'agent enquêteur plutôt que sur la matière à laquelle elle s'applique ».
Recensement impossible
Pour ce qui concerne les contrôles administratifs, le recensement précis des catégories d'agents compétents se révèle impossible. Selon un rapport de hauts-fonctionnaires datant de 2013 et non mis à jour depuis, il existerait une vingtaine de catégories d'agents, dont la plupart ont toutefois été intégrées ensuite à la fonction d'inspecteur de l'environnement. S'y ajoutent les contrôleurs des affaires maritimes, les agents communaux chargés de la police de la publicité et des enseignes, les agents de la DGCCRF (2) , les douanes, l'inspection du travail, la direction générale de l'alimentation pour les OGM, les maires et les agents municipaux pour les polices du bruit et des déchets.
« L'action territoriale de l'État dans le domaine de l'environnement a depuis l'origine été caractérisé par son éparpillement entre des structures qui préexistaient à la création d'un ministère de l'Environnement », souligne le Conseil d'État. Le regroupement de plusieurs départements ministériels et la création de directions interministérielles n'ont pas remédié à cet éparpillement, ajoute-t-il.
La loi créant l'Office français de la biodiversité (OFB) a regroupé près de 40 % des inspecteurs de l'environnement mais elle n'a pas poussé « la logique de regroupement des compétences relatives à l'eau et à la nature jusqu'à son terme » en laissant plus de 1 000 inspecteurs de l'environnement au sein des directions départementales des territoires et de la mer (DDTM). Dans ces services déconcentrés de l'État, « la réduction des moyens pose parfois un problème de taille critique pour l'exercice des pouvoirs de contrôle administratif et de police judiciaire », relève dans le même temps le Conseil d'État. En revanche, la majeure partie des ressources des établissements publics ont été regroupées au sein de l'Office français de la biodiversité.
Couverture territoriale de proximité
Face à ce constat, le Conseil d'État formule trois propositions : harmoniser les pouvoirs d'enquête et de contrôle des administrations, simplifier les compétences des agents, assurer une meilleure remontée des informations sur les contrôles.
Pour ce qui concerne la simplification des compétences, « les polices de l'environnement constituent un domaine prioritaire », estiment les auteurs du rapport. Et cela, via une réforme du code de l'environnement, dont il relève par ailleurs qu'il « donne les pouvoirs de police judiciaire les plus intrusifs (perquisitions, relevés d'identité) ». « La simplification radicale de la matrice des compétences exercées par 70 catégories d'agents passe par la réduction du nombre des polices spéciales, de 25 à moins d'une dizaine », ajoutent-ils. Et de citer les nouvelles rubriques qui peuvent se rattacher aux différents livres du code de l'environnement : eau et milieux aquatiques, pollutions en mer, espaces naturels, protection de la faune et de la flore, forêt, installations classées (ICPE), installations nucléaires (INB), polices de proximité (déchets, bruit, publicité).
Pour mener à bien cette simplification, la mission insiste sur la prise en compte des enjeux d'une « couverture territoriale de proximité ». Les gardes-champêtres sont moins d'un millier, et principalement dans la région Grand-Est, les inspecteurs de l'OFB présents sur le terrain sont moins d'une quinzaine par département, et l'activité de police de l'Office national des forêts (ONF) se concentre sur 200 agents spécialisés. Pour faire face à cette pénurie, le Conseil d'État propose d'élargir les compétences des agents municipaux à celles exercées par les gardes champêtres.
Une préconisation qui interpelle l'avocat David Deharbe. « On lit bien … la police municipale ! Pourtant le Conseil d'État interdit sur le terrain administratif, dans sa jurisprudence, toute immixtion de la police générale du maire dans le giron préfectoral et ministériel des polices spéciales environnementales », pointe ce spécialiste du droit de l'environnement.
