Emmanuel Macron a tranché le 27 août au cours de la fameuse réunion qui allait précipiter la démission de Nicolas Hulot : l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) et l'Agence française pour la biodiversité (AFB) ne feront plus qu'un. Le nouveau ministre de la Transition écologique François de Rugy n'a pas traîné. Il a fait rédiger par ses services un projet de loi (1) dont le journaliste Marc Laimé a divulgué une version intermédiaire sur son blog le 16 octobre.
L'enjeu de cette fusion est triple. Celui des missions confiées au nouvel établissement auquel le ministère se garde pour l'instant de donner un nom. Celui des ressources qui vont alimenter le budget du nouvel établissement. Celui enfin de la composition de ses instances dirigeantes, alors que l'ONCFS avait refusé de rejoindre l'AFB lors de sa création en janvier 2017.
"Faire converger les politiques de l'eau et de la biodiversité"
Comment le gouvernement motive-t-il cette fusion ? Face à l'érosion continue de la biodiversité, l'exécutif rappelle les leviers d'action identifiés dans le cadre du plan biodiversité lancé début juillet par le Premier ministre. "Il s'agit de replacer les enjeux des politiques environnementales à un niveau territorial. En vue de traiter les sources diffuses de pression sur les écosystèmes et de recentrer les actions sur des approches préventives plutôt que curatives", indique l'exposé des motifs du projet de loi (2) . Pour cela, le gouvernement souhaite améliorer la coordination des services et opérateurs du ministère de la Transition écologique afin de "faire converger les politiques de l'eau et celles de la biodiversité".
Le gouvernement voit plusieurs avantages à la création de ce nouvel établissement public qui devrait voir le jour le 1er janvier 2020 : rapprocher les expertises des deux établissements actuels, renforcer l'exercice de la police de l'environnement (meilleure répartition "dans l'espace et dans le temps", meilleure articulation de la prévention et du contrôle), une meilleure lisibilité pour les différents interlocuteurs, des orientations stratégiques convergentes et, enfin, la diversification des parcours professionnels des agents.
Cinq missions piliers
Dans une lettre ouverte adressée le 12 octobre à François de Rugy, le Syndicat national de l'environnement (SNE-FSU), qui représente une partie des personnels des établissement actuels, réagit aux "cinq missions piliers" que le projet de loi assigne au nouvel établissement. Parmi ces cinq missions, celle de la police de l'environnement et celle de la connaissance sur les espèces et les milieux suscitent la question de la conciliation des intérêts cynégétiques avec ceux de la préservation de la biodiversité.
"La définition de l'état de conservation de certaines populations d'animaux et de leur niveau de prélèvements possible, ainsi que tout ou partie de la recherche dans ce domaine, ne peut pas être confiée à des catégories particulières d'usagers parties prenantes. C'est un principe que l'Etat n'a jusqu'à ce jour pas transgressé", pointe le SNE-FSU. Cette préoccupation se manifeste après que le gouvernement a annoncé sa volonté de mettre en place une gestion adaptative des espèces chassables. La composition du groupe de scientifiques qui rendra les avis sur lesquels seront prises les décisions soulève les passions. "Les scientifiques les plus sérieux ont refusé d'intégrer ce conseil, dénonçant une supercherie avec des délais aussi contraints et des espèces choisies à l'avance pour eux", s'indigne Yves Vérilhac, dans une tribune publiée dans le quotidien Libération. Le directeur général de la Ligue pour la protection des oiseaux (LPO) rappelle qu'il existe déjà une instance compétente : le Groupe d'experts sur les oiseaux et leur chasse (Geoc).
Sébastien Lecornu, secrétaire d'Etat qui avait en charge la réforme de la chasse et qui vient de laisser ses attributions à Emmanuelle Wargon, avait pourtant parlé de décisions prises sur la base d'"informations consensuelles et éclairées". Le projet de loi impose en effet aux chasseurs de communiquer les données de prélèvement de certaines espèces aux fédérations qui devront elles-mêmes les communiquer au nouvel établissement. "Le respect de cette obligation devient une condition nécessaire à la validation du permis de chasser l'année suivante, et les fausses déclarations sont sanctionnées", explique le ministère de la Transition écologique.
Poursuite des ponctions sur les agences de l'eau
Le projet de loi prévoit également les ressources du nouvel établissement parmi lesquelles figurent les contributions de l'Etat et de ses établissements publics ainsi que les recettes de taxes affectées. Au premier titre, le législateur pourra donc continuer à attribuer une partie du produit des redevances collectées par les agences de l'eau au nouvel opérateur de la biodiversité. Une ponction qui soulève de nombreuses critiques depuis un an, en particulier en provenance des élus locaux.
Concernant les taxes affectées, le projet de loi met en place au 1er juillet 2019 l'annonce faite par Sébastien Lecornu d'une contribution des fédérations des chasseurs de cinq euros par permis de chasser au profit de travaux de restauration ou d'entretien des habitats naturels. En revanche, le projet de loi ne fait plus état de l'abondement de dix euros par chasseur à la charge de l'Etat, qui avait été annoncé fin août.
Représenter les acteurs socio-économiques
Le troisième grand enjeu est celui de la gouvernance de la nouvelle structure, dont un préfigurateur doit être nommé prochainement. Le projet de loi prévoit un conseil d'administration composé d'une vingtaine de membres et structuré en cinq collèges dont la composition sera précisée par décret. Le ministère de la Transition écologique annonce aussi la création "d'autres instances de consultation et d'orientation de l'établissement" par voie réglementaire avec l'ambition d'"assurer une représentation large des parties prenantes".
Pour le SNE-FSU, "le minimum crédible pour ce conseil d'administration devrait comporter au moins 45 membres (…) appuyé sur un conseil scientifique composé de membres désignés intuitu personnae et indépendants". Au-delà du nombre de membres composant ces instances, se pose en effet la question des parties prenantes représentées. "Le poids économique des questions de biodiversité justifie de prévoir la représentation des acteurs socio-économiques au conseil d'administration", explique le ministère de la Transition écologique. Pour ce faire, il fait une place aux représentants des instances cynégétiques, aux représentants des comités de bassin, ainsi qu'à des personnalités qualifiées.
"Pourquoi ne pas envisager plutôt une adhésion de l'AFB à l'ONCFS ?" avait lancé le président de l'Office de la chasse au moment de la création de l'Agence de la biodiversité. Cela résume le challenge auquel le gouvernement est confronté aujourd'hui : créer une structure commune sans pour autant donner le sentiment qu'un établissement absorbe l'autre.
