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L'évaluation environnementale des projets : une peau de chagrin (1/7)

Les dernières modifications de l'évaluation environnementale inquiète Gabriel Ullmann, ancien membre de l'Autorité environnementale. Dans ce premier article, d'une série de sept, l'expert pointe du doigt le manque d'encadrement des projets.

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Actu-Environnement Le Mensuel N°388 Cet article a été publié dans Actu-Environnement Le Mensuel n°388
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Si l'évaluation environnementale a été progressivement étendue à un nombre croissant de plans et de programmes (documents de planification), c'est l'évolution diamétralement opposée pour les projets qui impactent pourtant bien davantage les milieux et la société. Ce choix politique, constant, vise clairement à faciliter la réalisation des projets, en les affranchissant pour la plupart de cette exigence. La comparaison avec les plans/programmes est démonstrative à bien des égards.

Les plans/programmes favorisés car souvent sans conséquences pratiques

Les plans, schémas ou programmes sont des documents de planification publique élaborés ou adoptés par l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs établissements publics. Si l'on excepte le cas très important, mais isolé, des PLU, ils sont souvent sans grande portée juridique et n'encadrent que fort peu les projets, publics comme privés, qui seront mis en œuvre par la suite. Ces projets s'inscrivent, à de rares exceptions près, dans un simple rapport de compatibilité, voire même de prise en compte, avec les plans/programmes qui peuvent leur être opposables. Rapport pratiquement vidé de toute contrainte par la jurisprudence récente et implosive du Conseil d'Etat sur laquelle nous reviendrons.

Les plans/programmes font l'objet d'un rapport sur les incidences environnementales (ou rapport environnemental), et non pas d'une étude d'impact ou d'incidences comme pour les projets. Ce rapport doit décrire et évaluer les effets notables que peut avoir la mise en œuvre du plan ou du programme sur l'environnement, les mesures prises pour éviter, réduire ou compenser les effets négatifs, ainsi que les solutions de substitution raisonnables tenant compte des objectifs et du champ d'application géographique concerné.

Pour ce faire, il doit définir notamment les critères, indicateurs et modalités retenus pour suivre les effets du plan afin d'identifier notamment, à un stade précoce, les impacts négatifs imprévus et envisager les mesures appropriées.

Des plans/programmes sans réel suivi

Lors de l'évaluation de ces rapports environnementaux, l'expérience montre que les indicateurs de suivi, fondamentaux pour le pilotage et l'efficience de la mise en œuvre des plans/programmes concernés, sont souvent peu pertinents, peu suivis, peu exploités. Exemple l'adoption par décret du programme national de la forêt et du bois (2016-2026), alors que plus de la moitié des indicateurs de suivi étaient encore "à construire", à la fin 2018. Et cela, malgré l'avis de l'Autorité environnementale rendu en juillet 2016, qui recommandait de "réexaminer la liste des indicateurs de suivi envisagés". Elle rappelait, tout aussi vainement, que nombre de ses préconisations de décembre 2015, lors du cadrage préalable, n'avaient pas été suivies d'effet, notamment en matière d'indicateurs de suivi…

De nombreux autres exemples pourraient être pris, tant les plans/programmes environnementaux se présentent plutôt comme des exercices obligés, sans guère de lendemain une fois élaborés. Cela se retrouve à l'envi lors de la révision pluriannuelle de ces documents : il n'est pas rare que soit absent le bilan des actions réalisées et de leurs résultats, en regard des objectifs programmés et de leur suivi. La révision se fonde sur un état initial ex nihilo, comme si le plan/programme précédent n'avait pas produit des effets (positifs comme négatifs). Il est à relever d'ailleurs qu'aucun texte n'impose un bilan préalable à toute modification ou révision.

Des exigences environnementales plus laxistes pour les projets

Les gouvernements successifs ont pris bien soin de faire porter les exigences environnementales sur les plans/programmes, sans guère d'incidences concrètes, et non pas sur les projets, bien qu'ils soient les seuls générateurs d'impacts, de façon à ne pas freiner leur réalisation. Ce fait est une constante : il n'existe toujours pas de "clause filet" pour les projets, conformément au droit européen, c'est-à-dire susceptible d'imposer une évaluation pour les projets qui seraient en deçà des seuils ou critères réglementaires mais localisés dans des milieux sensibles. Une telle clause "balai", ou de rattrapage, existe en revanche (même imparfaitement) pour les plans et programmes. De plus, si l'Autorité environnementale a le droit d'évocation pour l'évaluation de tous les plans ou programmes concernés, elle est dépourvue de ce droit pour les projets. De même, si les Missions régionales d'autorité environnementale (MRAe) rendent des avis sur l'évaluation des projets, les examens au cas par cas des projets (bien plus nombreux) relèvent toujours des préfets contrairement aux plans/programmes.

Le champ de compétences de la CNDP élargi pour les plans/programmes mais étriqué pour les projets

De même, si l'ordonnance du 3 août 2016 élargit le champ de compétences de la Commission nationale du débat public (CNDP), avec une saisine désormais obligatoire pour une dizaine de plans et programmes nationaux, elle ne revient pas sur le champ très restreint des projets soumis à débat public. La tonalité était déjà donnée puisqu'à peine un an auparavant, I'article 133 de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte avait restreint le champ du débat public, en y excluant les projets d'infrastructure linéaire énergétique, pour ne laisser place qu'à la désignation d'un garant chargé "de veiller à ce que le public dispose du dossier établi par le responsable du projet et puisse présenter ses observations et ses contre-propositions".

Les catégories d'opérations susceptibles de faire l'objet d'un débat public figurent dans un tableau établi à l'article R. 121-2 du code de l'environnement. Un projet de décret datant de 2011 prévoyait de compléter ce tableau, en ajoutant une rubrique relative aux installations de traitement des déchets (hors déchets inertes). Le rapport au Premier ministre soulignait alors la nécessité d'intégrer ces installations, en rappelant notamment les engagements gouvernementaux réitérés en Conseil des ministres en date du 21 septembre 2005, dans le cadre du Grenelle de l'environnement (l'engagement n°189) et lors d'une communication devant le Comité de respect des dispositions de la Convention d'Aarhus en 2008. Toutefois, les critères d'éligibilité retenus étaient très élevés (capacité de 500.000 tonnes pour l'obligation de saisine et seuil de 250.000 tonnes pour la saisine facultative de la CNDP). Lors de sa consultation, cette dernière avait critiqué ces seuils "qui ont été très largement relevés par rapport aux échanges que la CNDP avait engagés avec les services du ministère dès 2006". Et de souligner qu'avec de tels seuils, le retour d'expérience montrait "qu'aucune saisine obligatoire n'aurait eu lieu". Elle demandait donc "de revenir aux seuils qui avaient été longuement discutés entre la CNDP et les services en 2006". De même, elle proposait que d'autres installations industrielles fussent soumises, comme les centrales thermiques. En vain. La CNDP a dû se consoler avec l'extension précitée de sa compétence à des plans/programmes nationaux.

La substitution et l'évaluation des effets cumulés pour les seuls plans/programmes

La comparaison des exigences portant sur deux points majeurs, à savoir la justification et l'opportunité des choix retenus, entre la réalisation d'un côté d'un rapport environnemental et de l'autre celle d'une étude d'impact, est particulièrement démonstrative de notre propos.

Ainsi, pour les plans/programmes, le rapport "expose les solutions de substitution raisonnables permettant de répondre à l'objet du plan, schéma, programme ou document de planification dans son champ d'application territorial. Chaque hypothèse fait mention des avantages et inconvénients qu'elle présente, notamment au regard des 1° et 2 ". Par contre pour l'étude d'impacts d'un projet, cela se limite à une "description des solutions de substitution raisonnables qui ont été examinées par le maître d'ouvrage, en fonction du projet proposé et de ses caractéristiques spécifiques, et une indication des principales raisons du choix effectué, notamment une comparaison des incidences sur l'environnement et la santé humaine". Le maître d'ouvrage reste libre, dans le second cas, d'examiner ou non d'autres solutions et il n'est tenu qu'à une description ou une indication.

De même, en ce qui concerne les impacts cumulés, pour les plans/programmes il est pris "en compte les effets cumulés du plan avec d'autres plans". Non seulement, aucune restriction n'est mentionnée sur le caractère connu d'autres documents de planification, mais la disposition législative est encore plus précise en se rapportant à "l'existence d'autres plans ou programmes relatifs à tout ou partie de la même zone géographique ou de procédures d'évaluation environnementale prévues à un stade ultérieur".

Par contre, pour les projets, une importante restriction est apportée en limitant l'évaluation du cumul des incidences avec d'autres projets existants ou approuvés pour les seuls projets "qui, lors du dépôt de l'étude d'impact ont fait l'objet d'une étude d'incidence environnementale au titre de l'article R. 181-14 et d'une enquête publique, ou bien ont fait l'objet d'une évaluation environnementale et pour lesquels un avis de l'autorité environnementale a été rendu public". Cette limitation se montre en pratique très forte et se traduit par l'absence de prise en compte de maints impacts cumulés. Et cela, en contradiction totale avec le droit européen. Mais que ne ferait-on pas pour favoriser les projets ?

Avis d'expert proposé par Gabriel Ullmann, docteur en droit, docteur-ingénieur, ancien membre de la CNDP, ancien membre de l'Autorité environnementale durant six années.

Réactions4 réactions à cet article

 

Je ne comprends pas tout mais suffisamment pour apprécier le sérieux du rédacteur. Moi-même expert en valorisation énergétique de la biomasse et des déchets secs et solides dont je pense sincèrement que c'est une tres belle opportunité, surtout appliquée en petite et moyenne puissance (prise de risque progressive). Pourquoi : parce que c'est une voie offrant à la fois une grande souplesse de débouchés, des performances environnementales excellentes, et un rendement optimum. Je vois néanmoins des projets classiques fleurir partout ne respectant pas la moitié de ce qu'il est possible faire, il y a donc un gros problème que je crois avoir identifié mais pas de certitude encore.

chocho | 20 décembre 2018 à 09h33
 
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Merci pour ces précisions, Maître, et d'accord sur votre analyse contenue dans ces 5 paragraphes. Car si le droit de l'Union Européenne permet aux Etats membres d'adopter en interne des mesures plus strictes, il ne permet en aucun cas d'adopter des mesures plus "laxistes"(souples?). C'est le long feuilleton à propos la primauté des règlements européens sur les lois internes de chaque Etat membre.

Je suis donc, avec intérêt, dans l'attente des 6 prochains articles annoncés.

Mais sur la dernière phase de votre présent exposé ("Que ne ferait-on pas pour favoriser les projets"), je dois vous dire que là, et seulement là, je ne partage pas votre opinion et qu'en outre, cette dernière phrase infèrerait, gratuitement, que le législateur français serait tout sauf impartial.

Euplectes

Euplectes | 20 décembre 2018 à 14h34
 
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Il est donc toujours sur le front ?

Déjà Gabriel Ullmann a beaucoup enrichi notre culture environnementale militante il y a plus de 20 ans

Merci à lui

Sagecol | 20 décembre 2018 à 14h47
 
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Cette évolution est bien triste, mais elle illustre un échec des porteurs des valeurs de l'Environnement, et notamment du ministère. L'esprit de la loi sur la protection de la nature (1976, décret en 1977), était bien de responsabiliser les porteurs de projets en leur donnant la responsabilité des études d'impact ou d'environnement. La plupart d'entre eux n'on vu qu'une démarche administrative et un frein à leur créativité, alors que ce aurait du être un outil d'amélioration des projets, une étape préliminaire propre à éclairer les responsables avant de s'engager. Ces études auraient dû, au bout de 40 ans de pratique, être appropriée par les promoteurs de projets, au lieu de rester une contrainte que chacun essaye d'alléger au max. Interrogeons-nous : Nous avons échoué sur cet objectif implicite de convaincre les promoteurs de l'intérêt, POUR EUX ET LEUR PROJET, de prendre en compte l'environnement le plus en amont possible. L'aspect obligation réglementaire, par ailleurs nécessaire comme garde-fou, n'a pas été accompagné de la communication nécessaire. Et après 40 ans d'approche réglementaire, il sera bien difficile de faire comprendre aux opérateurs que "c'est pour leur bien". Constat général, heureusement avec quelques exceptions !
Dominique Bidou
Ancien directeur au ministère de l'Environnement

DominiqueBidou | 21 décembre 2018 à 18h30
 
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