Les sénateurs de la Guyane Jean-Etienne Antoinette et Georges Patient ont présenté le 16 janvier 2013 devant la délégation à l'Outre-mer une étude de législation comparée sur l'exploration et l'exploitation pétrolières en mer. Cette étude, réalisée par la division de la législation comparée du Sénat, présente les législations pétrolières de l'Australie, du Brésil, du Royaume-Uni, du Mexique et de la Norvège.
Elle avait été commandée par la délégation à l'Outre-mer qui souhaitait compléter son information sur les enjeux économiques des hydrocarbures offshore et des ressources minières profondes. Enjeux qui sont au cœur de sa réflexion sur les zones économiques exclusives mais aussi de la réforme du code minier. Dans cette perspective, la délégation demande à ce que soient prises en compte les spécificités de l'exploration et de l'exploitation pétrolières et que soit prévu dans la réforme un volet minier maritime, "qui ne paraît pas actuellement envisagé".
Maturité variable du domaine pétrolier
Que nous apprend l'étude ? Tout d'abord que "la « maturité » variable du domaine pétrolier a une incidence sur l'état de la législation". Celle-ci est en effet fonction des préoccupations telles que la volonté de protéger une ressource nationale ou celle d'encourager les recherches dans des zones peu explorées. Or, l'intensité de ces préoccupations varie selon les pays étudiés.
"Le recours à une législation spécifique claire est l'indice de l'importance assignée à la production du pétrole dans la politique énergétique", souligne le rapport. Quelles que soient les différences de contenu constatées, les lois pétrolières spécifiques existant dans chacun des cinq Etats, et qui traitent de l'exploration et de l'exploitation pétrolière depuis la prospection préalable jusqu'à la restitution des gisements, "évitent les équivoques et déjouent les confusions entre les hydrocarbures et les autres substances minières". D'où une bonne lisibilité, "y compris pour les non-spécialistes du droit minier".
L'analyse comparée montre ensuite que "la gestion des gisements pétroliers implique la connaissance des zones susceptibles d'être exploitées et, par conséquent, l'incitation à leur exploration". La délimitation de l'ampleur du domaine maritime exploitable repose notamment sur la transparence de la procédure d'ouverture des "blocs" et/ou le paiement de droits superficiaires (Australie, Brésil, Royaume-Uni) qui incitent les exploitants à ne conserver que le minimum de zone utiles. "Ce qui évite le « gel » de ces superficies", souligne l'étude.
Si l'initiative de l'exploration peut relever des entreprises, "celle de l'attribution de « blocs » pour la production pétrolière relève de l'État dans les cinq cas considérés".
"La mise en concurrence pour le choix des exploitants est une préoccupation d'intensité variable", relève en revanche le rapport. Au Mexique prévaut un monopole géré par une société nationale. Les quatre autres Etats recourent à la mise en concurrence pour l'attribution des concessions et des contrats de partage de la production (Brésil) et des licences (Australie, Norvège et Royaume-Uni). Ces deux derniers Etats ne prévoient toutefois pas de mise en concurrence pour la délivrance des autorisations d'exploration.
Souci de protéger l'environnement unanimement partagé
Quant au souci de protéger l'environnement, il est "unanimement partagé". Tout comme la volonté d'informer le public et d'assurer sa participation. Les divergences entre les pays étudiés viennent du stade de la procédure auquel intervient leur prise en compte.
Les cinq États étudiés contrôlent les modalités de recherche, de développement et de mise en production des gisements. Ils se réservent le droit d'intervenir afin d'assurer la gestion optimale des ressources par divers moyens. "Plusieurs dispositions attestent la volonté d'adapter la législation au cycle de l'exploitation pétrolière", indiquent par ailleurs les auteurs de l'étude.
Enfin, le partage de la "rente" pétrolière peut concerner aussi bien l'État que les collectivités territoriales. Seul le Brésil, prévoit le reversement d'une partie des gains réalisés aux collectivités territoriales. Les législations d'Australie, de Norvège et du Royaume-Uni prévoient uniquement le versement de redevances superficiaires à l'Etat. Quant à la loi mexicaine, elle ne prévoit aucune disposition à ce sujet…
Des retours d'expérience qui tombent à pic alors que le groupe Shell a relancé ses campagnes d'exploration pétrolière au large de la Guyane et que Jean-Marc Ayrault rappelait le 3 janvier dernier que la réforme du code minier était engagée "pour une meilleure prise en compte de l'environnement et un partage plus équitable des bénéfices tirés des ressources".
