Le principe de la Responsabilité élargie des producteurs (REP), en vigueur depuis la création de la filière de traitement des déchets d'emballages ménagers et de son premier éco-organisme Eco-Emballages en 1992, oblige les fabricants, distributeurs et importateurs de produits de pourvoir ou de contribuer financièrement à la collecte et au traitement de la fin de vie des produits et des déchets d'emballages qu'ils mettent sur le marché. Le dispositif concerne en France 17 millions de tonnes de déchets sur les 30 millions de tonnes de déchets ménagers et assimilés collectés par le service public des déchets. Près d'1,2 milliard d'euros de contributions a été collecté par les éco-organismes en 2013 : 91% pour soutenir des actions de collecte, de tri et de valorisation, 5,5% affectés au fonctionnement des éco-organismes et 3,5% à la communication. Le secteur de la gestion des déchets sous REP représente un fort potentiel d'évolution pour l'économie circulaire, l'environnement et l'emploi (déjà plus de 135 000 emplois dans le secteur).

Les objectifs de la REP sont principalement d'inciter les producteurs à éco-concevoir leurs produits, à réduire la quantité de déchets tout en permettant une meilleure répartition des coûts de gestion de la fin de vie des produits en ne les faisant plus supporter aux seules collectivités locales. En dix ans, les filières REP se sont considérablement développées : on en dénombre plus de 20 et presque autant d'éco-organismes, ainsi que de nombreux systèmes individuels.  En termes d'objectifs de collecte et/ou de recyclage, la mise en place de la REP a permis une hausse significative des taux de collecte et de traitement des déchets (ex. entre 1992 et 2013 le taux de collecte des déchets dans la filière des emballages ménagers est passée de 14 à 50 kg/an/habitant).

Des REP sources de conflits

Cependant, le système de la REP a du mal à jouer un rôle efficace pour la prévention du volume des déchets, voire pour développer l'écoconception des produits. Il induit des coûts de gestion élevés (coûts des éco-contributions et coûts de personnel affecté aux tâches administratives et aux contrôles, à la formation des agents, etc.) qui nuisent au développement du "déchet-ressource". Son fonctionnement et ses dispositifs réglementaires successifs ont rendu l'organisation du dispositif REP complexe, source de conflits et de critiques pour l'ensemble des acteurs.

Notamment, on constate une communication confuse à destination du public (manque d'homogénéité des consignes de tri, de la signalétique et de l'affichage environnemental), une multiplication des contraintes administratives (ampleur des éco-déclarations et des contrôles) et un statut paradoxal des éco-organismes (structures privées à but non lucratif, agréées par l'Etat, et investies d'une mission d'intérêt général). Les objectifs d'économie circulaire assignés dans la Loi de transition énergétique pour la croissance verte de 2015 justifient pourtant que ce système soit plus étendu et performant.

Un système à réorganiser

C'est dans ce contexte qu'un groupe de travail composé de professionnels impliqués dans la gestion des déchets à différents stades (responsables d'éco-organismes, producteurs, représentants de consommateurs et de collectivités, acteurs du recyclage, consultants et juristes) s'est réuni à la Fabrique Ecologique, afin de réfléchir à une réponse de "système" pour davantage d'efficience en tenant compte des exigences environnementales et des contraintes de tous.

Le système mériterait une réorganisation pour assurer son efficience. Des mesures d'autant plus nécessaires que le secteur n'en est encore probablement qu'à ses débuts : d'autres filières sont en cours de création (ex. filière des navires de plaisance) et de nouveaux éco-organismes concurrentiels arrivent sur ce marché du recyclable (cas des filières des emballages ménagers et de celle des papiers graphiques). Enfin, la refonte de la matière au niveau européen avec les actuelles discussions autour du "paquet économie circulaire" qui tendent à réviser la directive-cadre sur les déchets 2008/98 CE et celles imposant des systèmes REP dans les Etats membres (déchets d'équipement électriques et électroniques, Véhicules hors d'usage, piles et accumulateurs, déchets d'emballages), aura des répercussions importantes sur notre système.

L'efficacité des filières REP réside dans l'engagement de chacun. Il est donc nécessaire d'entretenir et de renforcer sa motivation. Le risque aujourd'hui est que la création de valeur ne soit ni équilibrée ni perçue comme réelle par beaucoup.

Trois pistes d'amélioration

A partir de ce bilan, trois propositions d'amélioration sont envisageables. Il s'agira dans un premier temps de réformer le schéma d'organisation des REP par la fusion de certaines filières. Au-delà d'une simplification de l'ensemble du système, une telle évolution permettrait de capitaliser sur les connaissances des filières REP acquises depuis plus de 20 ans, une meilleure souplesse d'évolution pour l'avenir et des économies de coûts pour nos déchets. Ainsi, nous proposons de fédérer certaines filières REP entre elles selon plusieurs critères de mutualisation tels que les points logistiques, les producteurs-adhérents ou les actionnaires, et les problématiques de matériaux. In fine, l'objectif est d'exploiter intégralement les zones de synergies afin de mieux concilier les savoirs, rationaliser la logistique intra-filière et, permettre une massification du recyclage matériaux et le développement de ses débouchés.

Le renforcement de la coresponsabilité des acteurs, pour faire des REP un outil clé de la transition vers une économie circulaire, suppose de former et d'informer les différents opérateurs. La réussite du traitement des déchets dépend notamment de la qualité du tri opéré par le citoyen au travers des moyens offerts par les éco-organismes et les acteurs des filières. A côté de dispositifs incitatifs, il est notamment proposé de développer une "responsabilité élargie du consommateur" en amont (dans l'acte d'achat) et en aval (tri). Cela pourrait, par exemple, passer par la mise en place d'un "code des déchets".

Enfin, la création d'une autorité de régulation des déchets (ARD), indépendante des opérateurs, chargée de rationaliser la gouvernance des filières, d'en améliorer le contrôle et la cohérence serait un réel plus. Un tel organisme permettrait une meilleure maîtrise en termes de contrôle et sanction des éco-organismes et de leurs usagers (cf. du respect du cahier des charges par les éco-organismes, contrôle de l'application des barèmes amont -metteurs sur le marché - et aval - collectivités locales) et interviendrait sur le thème du déploiement de la communication auprès des citoyens.

Ces améliorations pourraient être prises au travers d'une refonte législative d'ensemble de la matière avec la création d'une branche de droit distincte consacrant ce régime particulier où les frontières entre droit public et droit privé dans un contexte d'intérêt général sont difficiles à délimiter.

Le sujet de la Responsabilité Elargie du Producteur (REP) étant très vaste, la note présentée ne prétend pas à l'exhaustivité, tant dans le bilan qu'elle dresse que dans les solutions proposées. Il est en tous cas indispensable de renforcer la régulation sur une base indépendante, ce qui permettra de garantir l'effectivité réelle des règles du jeu et de faciliter la recherche de convergence entre les différents acteurs dans un cadre cohérent et rationnel.

Avis d'expert proposé par Christèle Chancrin, présidente du groupe de travail " Pour une nouvelle gestion des déchets - Repenser les filières de responsabilité élargie des producteurs¹ " à la Fabrique Ecologique

¹ Consulter la note de la Fabrique Ecologique sur les REP
https://www.actu-environnement.com/media/pdf/news-27712-note-fabrique-ecologique-filiere-rep.pdf