"Les dépenses défavorables au développement durable (1) occupent un poids croissant, désormais supérieur à celui des dépenses favorables (2) à l'environnement", conclut la Cour des comptes dans une enquête (3) commandée par la commission des finances du Sénat et rendue publique ce mercredi 9 novembre.
Les sages de la rue Cambon pointent "l'incohérence d'ensemble du dispositif" qui conduit les impacts respectifs des différentes incitations à s'annuler dans le meilleur des cas. Un constat à prendre en compte alors que les parlementaires sont en cours d'examen du projet de loi de finances pour 2017 (PLF 2017).
Plus de 6 milliards de dépenses défavorables à l'environnement
Entre 2010 et 2015, le montant des dépenses fiscales favorables à la protection de l'environnement est passé de 6,88 milliards d'euros (Md€) en 2010 à 4,97 Md€ en 2015. A l'inverse, les dépenses fiscales défavorables ont augmenté de 6,04 à 6,9 Md€ sur la même période. Résultat ? Les dépenses défavorables sont désormais supérieures aux dispositifs en faveur de la protection de l'environnement, constate la Cour des comptes.
Mais, au-delà de ces chiffres, l'enquête fait également ressortir une accumulation de dispositifs sans cohérence d'ensemble, leur mauvaise évaluation et les incertitudes sur leur efficacité. Les éléments disponibles pour évaluer cette efficacité se révèlent en outre très variables selon les secteurs concernés, constatent les rapporteurs.
Dans le domaine du logement, ceux-ci notent des objectifs de rénovation de plus en plus ambitieux et des sommes considérables investies. Malgré cela, les résultats obtenus se révèlent décevants au plan environnemental, en raison notamment des faiblesses dans la mise en œuvre du crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) et du taux réduit de TVA. La Cour dénonce également des effets d'aubaine qui ont pu se produire dans le passé, citant les pompes à chaleur, les climatiseurs et les fenêtres sans isolation d'ensemble. Tandis qu'un tel effet risque de se produire de nouveau aujourd'hui avec la large assiette prévue pour la TVA réduite.
Un traitement préférentiel du gazole injustifié
Le réquisitoire est encore plus sévère dans le domaine des transports où les magistrats relèvent des "contradictions entre les différentes interventions publiques". Les résultats des politiques menées sont en retrait des objectifs sur le développement de l'usage du vélo ou du transport fluvial, et incertains sur le recours aux transports en commun. Mais le rapport pointe aussi des effets d'aubaine sur le bonus-malus automobile ainsi que des politiques contraires à la protection de l'environnement telles que celles conduisant à la baisse du coût des transports routier et aérien. "Le traitement fiscal préférentiel du gazole à usage routier, même si sa suppression progressive semble enclenchée, reste injustifié dans son principe au regard de son impact négatif sur le développement durable", tranche la Cour.
"Les dispositifs considérés comme défavorables à l'environnement par la Cour des comptes ont été mis en place pour soutenir des filières en difficulté", a tenté de justifier Régine Engström, secrétaire générale des ministères de l'Environnement et du Logement, à l'occasion d'une audition organisée par la commission des finances du Sénat mardi 8 novembre. "Le gazole à plus bas prix implique aussi des restrictions sur l'usage des produits phytosanitaires par exemple, ce qui a un impact positif pour l'environnement", a-t-elle également avancé pour illustrer, selon elle, l'absence de vision globale dans l'analyse de la Cour. Un point de vue que ne partage pas le sénateur écologiste André Gattolin pour qui "il conviendrait d'interdire une dépense fiscale environnementale à des fins de sauvetage économique délétère".
Dans le domaine des espaces naturels remarquables, de la forêt et de l'agriculture biologique, la Cour ne relève pas de contradiction dans les interventions, mais elle estime l'évaluation de leur efficacité "malaisée". De même, "les bilans des agrocarburants ou des aides au secteur photovoltaïque sont incertains au regard de leur contribution réelle au développement durable", conclut l'enquête. La Cour est en revanche beaucoup plus positive sur les incitations au développement des réseaux de chaleur ainsi que sur la méthanisation agricole.
"Remettre en cohérence l'ensemble des dispositifs fiscaux"
Suite à cet état des lieux très critique, la Cour des comptes appelle les pouvoirs publics à "remettre en cohérence l'ensemble des dispositifs fiscaux relatifs au développement durable". Cette remise à plat devra prendre en compte trois éléments fondamentaux, précise-t-elle. La dimension européenne tout d'abord car elle conditionne le choix des dispositifs fiscaux. Une évolution de l'architecture des dépenses fiscales, ensuite, afin de permettre à la fois une évaluation sur une période suffisamment longue et la nécessaire évolution de ces incitations afin de "limiter les effets d'aubaine et permettre un pilotage pertinent". Enfin, elle réclame une déclinaison des mesures par secteur.
A ce dernier titre, elle préconise une réforme afin de cibler les aides permettant une amélioration marquée de la performance énergétique des logements. En matière de transport, le maintien de dépenses visant à alléger le poids de la fiscalité énergétique pour certaines catégories d'utilisateurs apparaîtra "de plus en plus contradictoire" avec le "changement de paradigme en cours", estiment les rapporteurs. Ces derniers qualifient ainsi l'alignement progressif de la taxation du gazole et de l'essence et l'introduction progressive de la contribution climat-énergie.
Enfin, pour ce qui relève des espaces naturels, la Cour estime que les outils fiscaux ne sont pas nécessairement les plus adaptés. "Une évaluation pourrait proposer des mises en cohérence entre les aides européennes, budgétaires et fiscales, afin d'atteindre plus efficacement les objectifs poursuivis", suggère-t-elle.
Pour André Gattolin, en tout état de cause, "ce rapport démontre bien qu'au-delà de la mise en avant choisie de quelques mesures environnementales, le coeur des politiques publiques persiste fondamentalement à tourner le dos à l'écologie".
Guillaume Krempp et Laurent Radisson
