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Sécurité juridique : un bon principe détourné au mépris de l'environnement et de la démocratie

Si le principe de sécurité juridique a valeur constitutionnelle, son application est de plus en plus détournée au seul profit des acteurs économiques et aux dépens de la protection des milieux, selon Gabriel Ullmann, docteur en droit.

Avis d'expert  |  Gouvernance  |    |  Actu-Environnement.com

Le principe de sécurité juridique, qui a valeur constitutionnelle, "constitue l'un des fondements de l'Etat de droit", comme l'a rappelé le Conseil d'Etat qui le décline par la qualité et par la prévisibilité de la loi. Ainsi, la sécurité juridique "implique que les citoyens soient en mesure de déterminer ce qui est permis et ce qui est défendu par le droit applicable. Pour parvenir à ce résultat, les normes édictées doivent être claires et intelligibles, et ne pas être soumises, dans le temps, à des variations trop fréquentes, ni surtout imprévisibles" (Note : défini par le Conseil d'État dans son rapport public 2006). Ces deux garanties sont pourtant constamment mises à mal au nom même de ce principe, tant il est dévoyé.

Une sécurité juridique réservée aux acteurs économiques

Les citoyens sont tous les citoyens. Or, le processus en cours ne vise, étonnamment, que la seule sécurité juridique des opérateurs économiques, et aucunement celle des tiers (qui composent l'immense majorité des citoyens), ni, bien sûr, les objets de droit, tels les espaces et espèces protégés. Elle ne doit pas privilégier les projets économiques et industriels avant tout autre considération, au risque d'obérer les ressources, le milieu de vie, l'attractivité de notre pays (premier pays touristique au monde), notre avenir et celui des générations futures.

Mais cette nécessité, qui n'est d'ailleurs pas contemporaine, doit bénéficier à tous les citoyens, parmi lesquels les tiers concernés par les projets contestés. Or, par l'évolution jurisprudentielle accélérée, le juge administratif, sous l'impulsion du Conseil, participe à une frénésie normative, qui modifie sans cesse et en profondeur tant les normes que les procédures. La modification constante de règles constitue non seulement une source d'instabilité juridique, mais est aussi à l'origine d'une complexification accrue du droit.

Or, on assiste même ces dernières années à une véritable inflation, à une sorte de course croisée aux normes entre le Conseil d'Etat et le législateur : l'un répond à l'autre, dans un sens toujours plus renforcé de mimétisme régressif, comme en témoigne l'évolution des règles de procédures de plus en plus pénalisantes pour les requérants. La "simplification" tout comme la sécurité juridique visent les seuls projets, utiles ou non pour la société, souvent au détriment de notre environnement et de notre milieu de vie. Il n'est pas inutile de rappeler, à cet égard, que Montesquieu louait la complexité du droit, car c'est de cette façon qu'il prend en compte les individualités, les aspirations du plus grand nombre dans la diversité.

De fait, il s'est établi peu à peu un nouveau modèle de règlementation et de régulation, que défend le Conseil, à savoir : la prescription plutôt que l'évaluation, la régularisation plutôt que l'annulation. Mais, à défaut de protection de l'environnement, la sécurité juridique des projets que sous-tend ce modèle répond-elle, au moins, aux deux autres piliers du développement durable consacrés dans notre Charte constitutionnelle : le développement économique et le progrès social ?

La sécurité juridique ne favorise pas le développement économique

Tout le processus de "modernisation" du droit de l'environnement vise, sous couvert de "simplification" ou bien au nom du principe de "sécurité juridique", à faciliter et à accélérer les projets d'urbanisme, d'infrastructures, d'industrialisations, etc. L'erreur réside dans la croyance profonde, par maints décideurs et le juge administratif n'y fait pas exception, Conseil d'Etat en tête, que tout projet économique est bon pour le pays et ne peut que conduire au développement économique ou social. Or, cela n'est pas exact : la croissance, l'activité économique ne signifient pas automatiquement, loin s'en faut, développement économique, et encore moins progrès social. Les nouvelles lignes à grande vitesse constituent à cet égard l'archétype de ce non-sens : elles creusent un déficit déjà abyssal (près de 50 milliards d'euros), comme le dénonce inlassablement la Cour des comptes, et génèrent des incidences environnementales très fortes (par son tracé, mais aussi par ses nombreux effets indirects : chantiers connexes et multiples remembrements). Quand elles ne détournent pas les ressources indispensables à d'autres projets, comme la rénovation et l'accroissement des lignes de banlieue, des TER, mais aussi des programmes d'entretien et de maintenance, donc dans un sens bien plus favorable au développement économique et au progrès social.

Par ailleurs, si la croissance économique peut, bien sûr, s'accompagner de développement, elle en est parfois fort éloignée. L'argent public ainsi mobilisé, de façon considérable, s'il crée à court terme de l'activité, nuit en fait à plus long terme, et de façon chronique, au développement économique et au progrès social en gaspillant des ressources publiques qui auraient pu être consacrées à des projets bien plus productifs en matière d'emploi, d'innovation, de conquêtes de nouveaux marchés, de services publics plus rentables.

Notre dette publique s'est élevée à près de 2.200 milliards en 2016, laissant le soin aux générations futures (concernées au premier chef par le développement durable) de régler cette situation délétère, qui pourra difficilement ne pas se traduire par une politique de rigueur drastique, donc par la destruction d'emplois et par une régression sociale. Un pays qui s'endette, c'est un pays qui s'appauvrit, qui accroît sa vulnérabilité et obère d'autant sa compétitivité et la création d'emplois. Ainsi, par une fuite en avant court-termiste, sans guère d'esprit d'innovation ni d'anticipation, on crée des projets dispendieux, destructeurs d'environnement, peu productifs – quand ils ne sont pas lourdement déficitaires – et peu générateurs d'emplois en proportion des sommes englouties.

De plus, la sécurité juridique, par la dérégulation qu'elle sous-tend, crée une distorsion de concurrence au détriment des opérateurs qui ont obtenu des autorisations et respectent des normes de fonctionnement, selon des règles jusqu'alors beaucoup plus exigeantes.

Le principe de sécurité juridique est aussi une menace pour la démocratie

Le danger de la position du Conseil d'Etat, résumée par les propos de son vice-président en faveur de "la prédominance contemporaine de sécurité juridique", et des "mesures alternatives de régularisation" qui en résultent, ne se limite pas à cela. Le pré-jugement ainsi posé obère fortement les chances de succès des requérants. Au mieux, peuvent-ils espérer voir les projets contestés améliorés à la marge par de nouvelles prescriptions ordonnées par le juge, sans que leur mise en application ultérieure n'en soit d'ailleurs assurée. En outre, ce principe jurisprudentiel n'incite guère les maîtres d'ouvrage, lors de la conception et la conduite de leurs projets, à s'engager dans une démarche respectueuse de l'environnement, du moment qu'ils se savent assurés in fine de la sécurité juridique de l'autorisation qui leur sera invariablement accordée par l'administration puis, le cas échéant, validée par le juge. Au pis, après régularisation de certains points.

Enfin, se pose la question fondamentale de l'utilité et de la crédibilité des procédures de concertation ou de participation du public en amont des projets, si, de toutes les façons, l'opérateur sait d'avance que, grâce à la jurisprudence affirmée par le Conseil d'Etat, au nom du principe de sécurité juridique, son projet ne pourra pas être remis en cause, y compris devant le juge. Maintenir cette position, c'est priver les juridictions de leur rôle de censeur pour les cantonner à celui d'assistant-administrateur, c'est générer d'énormes frustrations, avec tous les exutoires possibles (dont la multiplication des "Zones à défendre" ou "ZAD"), c'est attenter à la cohésion sociale et à l'image d'impartialité de la justice. C'est aussi aller à l'encontre de "la confiance que les tribunaux d'une société démocratique se doivent d'inspirer aux justiciables" comme tient à le souligner régulièrement la Cour Européenne des Droits de l'Homme.

Avis d'expert proposé par Gabriel Ullmann, Docteur en droit et expert judiciaire spécialisé en environnement

Réactions3 réactions à cet article

 

un grand MERCI pour votre analyse que je partage entièrement

NOUS dans le LOT , pays KARSTIQUE singulier , au nom de l'Economique, la population est confrontée à une désertification annoncée quand :
- l'EAU d'origine souterraine , polluée par une agriculture intensive, ne sera potable qu' à un prix exorbitant ,
-l'air sera aussi pollué qu'à TOULOUSE comme cela a été démontré par l'ORAMIP en 2015 ,
- le sol, peu épais , deviendra inexistant par une déforestation non planifiée

Tout cela est caché à la population par les ELUS et l'ADMINISTRATION.


Cordialement

L REVEILLAC

LILI | 03 mai 2018 à 15h11
 
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Cher monsieur,
je vous invite à la pondération...le principe de sécurité juridique en matière environnemental est contrairement à ce que vous énoncez, régulateur et protecteur de l'Homme et de l'environnement.
Il faut simplement l'assortir de véritables stratégies sécuritaires environnementales véritables qui restent encore embryonnaires.
Laure Singla
Docteur en droit-Expert rattachée au CRIDEAU-CIDCE
Responsable cabinet Juris Eco Conseil

juris eco conseil | 03 mai 2018 à 19h12
 
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Brillante dissertation et vibrant plaidoyer que celui de Me Ullmann.
Sage invitation à la modération - pondération que celle de Juris eco conseil.

Le principe de la sécurité juridique doit, bien sûr, s'appliquer à tous, mais il n'est pas interdit de penser que la forêt dense des textes règlementaires nés de la loi du 10 juillet 1976 et de celles qui l'ont suivie, qui n'en exigeaient pas tant, ont orienté les politiques sur l'environnement vers la sanctuarisation d'une Nature qui n'en demandait, elle-même, peut-être pas tant.
Il faut donc considérer d'où l'on part, et la nécessité de desserrer les carcans et de rendre les textes de loi plus intelligibles ne fait pas de doute, pour permettre à tous de connaître et de bénéficier des possibilités ouvertes ou interdites à leurs intérêts respectifs et souvent opposés.

Pour l'éclairage de tous, cher Maître, et afin que votre brillant discours ne subisse le biais de l'affirmation gratuite, ou ne donne l'illusion d'une quelconque critique du principe de la sécurité juridique, pourriez-vous nous donner quelques exemples concrets et détaillés, dans le respect du secret professionnel, à l'appui du bien fondé de votre position ?
Et suggérer des propositions que vous jugeriez plus adaptées et équitables, en matière d'application à l'environnement du principe de la sécurité juridique, afin de ne pas laisser, à votre corps défendant, naître le doute sur l'équité de la Justice de notre pays?

Avec tout mon respect,

Euplectes

Euplectes | 04 mai 2018 à 17h01
 
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