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Trois scénarios pour faire évoluer les garanties financières des installations classées

Le dispositif des garanties financières censé couvrir la remise en état des sites présentant des risques importants de pollution n'est pas satisfaisant, estime un rapport officiel qui propose de le remettre à plat.

Risques  |    |  Laurent Radisson Actu-Environnement.com
Environnement & Technique N°346 Cet article a été publié dans Environnement & Technique n°346
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Fin février, le ministère de l'Ecologie a publié un arrêté qui repousse l'obligation de constitution de garanties financières pour les installations classées (ICPE) présentant des risques importants de pollution relevant de l'article R. 516-1, 5°, du code de l'environnement. Quelques jours plus tôt, le CGEDD et le CGEIET publiaient un rapport proposant une évolution radicale du dispositif.

Ce rapport résulte d'une mission confiée à ces deux instances par la ministre de l'Ecologie en juillet 2014. Ségolène Royal faisait état dans sa lettre de mission de retours du terrain montrant de "réelles difficultés" pour les exploitants dans la constitution des garanties "dans le contexte économique actuel". Elle demandait aux hauts fonctionnaires missionnés d'analyser l'impact financier réel pour les exploitants et de proposer des mesures de simplification du dispositif "sans pour autant réduire le niveau de protection environnementale".

Sources de contestation dans les modes de calcul

La mission a effectivement constaté un certain nombre de difficultés. En premier lieu, le seuil de dispense de constitution des garanties financières de 75.000 euros correspond à la médiane des montants constatés. Un montant que l'on peut donc juger très mal choisi a posteriori. Des sources de contestation dans le mode de calcul sont apparues : distinction entre déchets et sous-produits, modes de justification des dépenses (factures ou devis), définition des prestations (vidéosurveillance ou gardiennage), ampleur de la surveillance, dépenses en fonctionnement normal ou une fois l'exploitation abandonnée, etc.

Le principe de constitution de ces garanties est en revanche plutôt bien accepté par les industriels, relève le rapport, les secteurs de la collecte des véhicules hors d'usage (VHU) et du traitement de surface mis à part. L'offre de garanties, qui prend principalement la forme d'un acte de cautionnement solidaire ou d'une consignation auprès de la Caisse des dépôts, se révèle également satisfaisante sur le terrain. "Beaucoup d'exploitants se sont tournés vers les banques qui ne sont pas intéressées par ce marché", indiquait Aurélien Louis, chef du bureau du sol et du sous-sol du Medde, devant les membres de l'Afite le 13 janvier dernier, pour expliquer les difficultés toutefois rencontrées par certains industriels. Mais plusieurs assureurs sont en revanche présents sur ce marché et les industriels peuvent également se tourner vers la Caisse des dépôts ou un fonds de garantie privé depuis février 2014.

L'hypothèse de travail de la mission se révèle donc erronée, celle-ci ne relevant pas de réelles difficultés à constituer ces garanties. "En revanche, indique-t-elle, l'importance des faiblesses juridiques mises en évidence et [ses] doutes sur l'efficacité réelle du dispositif" l'ont conduit à déborder du cadre strict de la saisine et à proposer trois scénarios qui remettent en cause le dispositif, issu de la liquidation brutale de Métaleurop en 2003.

Faiblesses juridiques du dispositif

Quelles sont les faiblesses du dispositif ? La mission pointe en premier lieu des ambiguïtés sur son champ d'application : absence de base légale suffisante pour exiger des garanties financières des installations relevant du régime d'enregistrement, bien que le décret du 3 mai 2012 le prévoit.

De la même manière, relève le rapport, la mise en jeu des garanties n'est pas confortée par la loi et est envisagée par décret dans deux hypothèses jugées "problématiques" : la disparition juridique de l'exploitant ; l'inaccomplissement de ses obligations de mise en sécurité et l'échec d'une consignation auprès d'un comptable public. Problématique, dans le premier cas, car les garanties financières, représentatives du coût de mesures urgentes, ne peuvent être mises en jeu que des années après la cessation d'activité. Dans le deuxième cas, car il y aurait confusion entre un dispositif de sanction et un dispositif de droit commun de garantie. La mission pointe là une absence de coordination entre la réforme des polices de l'environnement et la création des garanties financières pour les installations en cause.

"Une réflexion approfondie reste à mener avec la Chancellerie et les mandataires judiciaires pour aider ces derniers à (…) mobiliser efficacement les garanties financières lorsqu'elles existent", ajoute la mission. Au final, cette dernière relève un effet pervers du dispositif : dans les cas où les garants refuseraient le renouvellement de leur caution, les préfets renonceraient probablement à suspendre l'autorisation de l'exploitant de crainte de précipiter sa chute. La mise en sécurité des installations les plus concernées par les garanties financières ne serait donc pas couverte dans cette hypothèse.

En revanche, les auteurs qualifient d'"avancée utile" le dispositif des garanties financières additionnelles, utilisables dans le cas d'une pollution accidentelle significative des sols ou des eaux souterraines causée par l'exploitant. Ses avantages ? La garantie apportée par ce dernier sans qu'il y ait recours aux sanctions administratives et la souplesse du dispositif à un moment où l'entreprise dispose a priori de toutes ses capacités financières. A la condition que les garanties ne puissent être constituées que sous la forme d'une consignation auprès de la Caisse des dépôts, "le cas échéant progressive, mobilisable pendant l'exploitation du site", le dispositif "pourrait marquer la fin des «pollutions historiques» aujourd'hui sans responsable ni remède", estiment les auteurs du rapport.

Alléger la charge administrative et financière des entreprises

Parmi les trois scénarios proposés, le premier se révèle le plus radical puisqu'il consiste en l'abandon pur et simple des garanties financières exigées au titre de l'article R. 516-1, 5°, du code de l'environnement. Il propose toutefois de conserver la possibilité de mise en œuvre des garanties additionnelles mais sous les conditions évoquées plus haut. Ce scénario tire les conséquences "de l'efficacité douteuse du dispositif et de la disproportion entre les obligations qu'il produit et les bénéfices qu'il promet", indiquent les auteurs.

Le deuxième scénario propose une révision en profondeur du dispositif passant par une réduction du périmètre des installations concernées. La mission suggère de le limiter aux exploitations dont le coût de mise en sécurité est supérieur à 300.000 euros. Les inconvénients de ce scénario ? Les faiblesses principales du dispositif, "qui tiennent à des logiques d'acteurs et à des injonctions contradictoires" ne sont pas corrigées, estime le rapport.

Le troisième scénario consiste à prendre en compte le coût de la mise en sécurité des installations classées non plus par des garanties financières mais par une exigence de capitaux propres minimale. "Cette voie ne fait pas peser sur les entreprises industrielles une charge à l'utilité contestable", expliquent les auteurs, ajoutant qu'elle permet un meilleur dialogue entre administration, dirigeants et actionnaires de l'entreprise, sous contrôle des commissaires aux comptes.

"Ces évolutions apportent une réponse imparfaite à la question sous-jacente de la dépollution des sites orphelins", reconnaît toutefois la mission. Mais celle-ci ne les juge pas moins efficaces que le dispositif actuel tout en présentant l'avantage d'alléger la charge administrative et financière pesant sur les entreprises industrielles. Une conclusion qui peut paraître étonnante dans la mesure où la mission relevait préalablement l'absence de réelles difficultés pour les entreprises à constituer ces garanties.

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