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Gestion quantitative de l'eau : les dispositions prévues pour concilier les usages et un retour à l'équilibre

Très attendu, le décret sur la gestion quantitative de l'eau et la gestion des crises a été publié le 24 juin. Retour dans ce 1er volet sur les évolutions structurelles pour tenter de concilier les usages et un retour à l'équilibre des milieux.

Décryptage  |  Eau  |    |  Dorothée Laperche  |  Actu-Environnement.com
Gestion quantitative de l'eau : les dispositions prévues pour concilier les usages et un retour à l'équilibre

Avec l'augmentation des territoires concernés par les restrictions d'eau, du nombre des petits cours d'eau en assec (35 % fin août 2020) et l'échéance européenne de 2027 pour atteindre un bon état des ressources, la nécessité de revoir la gestion quantitative de l'eau se faisait plus pressante.

La réponse du Gouvernement pour améliorer la situation s'est concrétisée à travers le décret relatif à la gestion quantitative de la ressource en eau et à la gestion des situations de crise liées à la sécheresse. Après 18 mois de travaux et de concertations avec les différentes parties prenantes, le très attendu texte a finalement été publié au Journal officiel du 24 juin. D'une manière générale, ce texte est salué par les acteurs. Il prévoit différentes évolutions structurelles du dispositif actuel mais revient également sur la gestion de crise (dont les dispositions seront abordées prochainement dans un second article).

Une harmonisation des règles…

Premier point important pour la gestion quantitative : le décret fixe un cadre national commun. C'est en effet désormais le préfet coordonnateur de bassin qui prend en main le sujet sensible de l'évaluation des volumes d'eau prélevables. « La démarche initiale de passer simplement par des circulaires a été trop chahutée. Les interprétations différentes menaient à des fragilités juridiques, pointe Florence Denier-Pasquier, juriste et membre du conseil d'administration national de l'association France nature environnement (FNE). À l'échelle des départements, en fonction des lobbies, les règles inégalitaires fixées pouvaient mettre en concurrence des agriculteurs : certains bénéficiaient d'une possibilité de poursuite de prélèvement alors que le département d'à côté les restreignait ».

Le préfet sera en charge dans son bassin de piloter la méthodologie d'évaluation des volumes prélevables. Il veillera également à la réalisation et la mise à jour de ces études au moins une fois tous les six ans. Enfin, il arrêtera les volumes prélevables et leur répartition par usages.

…mais des moyens en question

Une question demeure néanmoins : celle des moyens mis en œuvre pour mettre en musique cette harmonisation. « Le texte constitue une vraie avancée mais ce dernier ne sera réellement efficace que s'il descend sur les territoires avec des moyens suffisants pour que les préfets coordonnateurs de bassin puissent asseoir suffisamment leur autorité, modère Florence Denier-Pasquier. Cela demande une connaissance de terrain, des prélèvements existants, d'appréhender comment la ressource en eau, milieu souterrain / eau superficielle, fonctionne ».

Le texte prévoit que le préfet coordonnateur de bassin s'appuie pour cette nouvelle compétence, sur un comité de concertation. Les études pourront également être prise en charge par la commission locale de l'eau (Cle) ou un établissement public territorial de bassin (ou tout autre groupement de collectivités territoriales compétent à l'échelle concernée). « Je ne pense pas que nous bénéficierons dans les années qui viennent d'un soutien logistique et intellectuel très fort des services de police de l'eau car ils ne sont pas très nombreux et vont se concentrer plus sur leur mission de contrôle que sur des missions de prospective, note Régis Taisne, chef du département « cycle de l'eau » à la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR). Toutefois, cette évolution instaure une pression des préfets coordonnateurs de bassin : si sur un territoire, personne - au sein de la Cle par exemple - n'est prêt à mobiliser des financements, à rechercher un bureau d'étude, le préfet risque, après trois ou quatre années de restriction d'usage, de réduire le volume prélevable sur la base d'études basiques.  Ce sera un outil de motivation pour que les études soient conduites. Ensuite il faudra que les services de l'État vérifient que les études soient rigoureuses, suffisamment complètes pour permettre des décisions et que cela ne soit pas orienté vers les solutions de retenues d'eau ».

Une organisation territoriale oubliée selon certains

Certains regrettent toutefois que le décret ne prenne pas plus en compte l'organisation territoriale existante.  « Nous avons l'impression que nous repartons d'une page blanche, l'État recrée un nouveau lieu de concertation - les comités de concertation - sans prendre en compte l'organisation territoriale déjà mise en place et les responsabilités, indique Catherine Gremillet, directrice de l'association nationale des élus de bassins (Aneb). Ainsi ce comité comprend toutes les parties prenantes dont la Cle et les EPTB, alors qu'ils ont des rôles de coordinations et de mise en cohérence des actions et des projets, ils ne peuvent pas être mis au même niveau ». L'Aneb aurait souhaité qu'un poids plus important soit donné au dialogue territorial. « Le texte va dans le bon sens, c'est une première étape mais nous trouvons dommage qu'il ne fasse pas plus confiance aux territoires, souligne Catherine Gremillet. Il y a des divergences entre ce que les acteurs territoriaux sont en capacité ou ont décidé de faire ensemble et la déclinaison juridique d'un certain nombre de textes. Par exemple, les pratiques doivent évoluer sur le territoire mais si les délais fixés remettent en question le temps nécessaire pour accompagner cette transition, ce n'est pas possible. Les règles génériques posées par l'État devraient être plus en synergie avec les choix d'accompagnement sur les territoires ».

Une sécurisation juridique des prélèvements

Autre fait notable : le décret introduit dans le code de l'environnement la définition du volume plafond d'utilisation de la ressource dit volume prélevable (initialement défini dans la circulaire du 30 juin 2008). Ce dernier est celui qui peut statistiquement être prélevé huit années sur dix en période de basses eaux dans le milieu naturel, en respectant le bon fonctionnement des milieux aquatiques dépendant de cette ressource et les objectifs environnementaux du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (Sdage). « Cela répond en partie à nos demandes : la définition du volume prélevable manquait dans les textes, et c'était un sujet d'annulation par les juges des autorisations uniques de prélevement (AUP). Cela va nous permettre de sécuriser juridiquement les AUP », se félicite Luc Servant, vice-président de l'Assemblée permanente des Chambres d'Agriculture (APCA). Le décret définit également ce qui est attendu dans le dossier de demande d'autorisation. C'était indispensable car dans la jurisprudence nous voyons bien que des juges considéraient que les documents étaient insuffisants ». Les AUP font en effet l'objet de plusieurs contentieux et entre 2019 et 2020, quatre auraient été annulées.

Pour éviter cela et améliorer la qualité des dossiers de demandes d'AUP déposés par un organisme unique de gestion collective (OUGC), le décret exige désormais que soient fournis différents documents : l'historique des volumes prélevés (sur les cinq à dix dernières années, les informations sur les projets d'ouvrages de stockage, existants et envisagés (prélèvement en période de hautes eaux), un « argumentaire » justifiant que les volumes demandés sont compatibles avec le respect du bon fonctionnement des milieux (élaboré à partir de l'étude d'évaluation des volumes prélevables lorsqu'elle existe) et le programme de mesures de retour à l'équilibre issu d'une concertation territoriale.

Le décret s'efforce également de sécuriser les prescriptions du plan annuel de répartition (PAR) des volumes d'eau pour l'irrigation agricole et de simplifier sa procédure d'élaboration.

Des premiers pas que les acteurs saluent mais qu'ils auraient aimés plus ambitieux. Sur des aspects diamétralement opposés toutefois en fonction de leurs intérêts. Concernant les chambres d'agriculture, la question des ouvrages reste entière. « Nous rencontrons de plus en plus de difficulté de gestion de l'eau avec des étés de plus en plus chaud, pointe Luc Servant. Et la mise en route de projets pour réduire les prélèvements en été grâce à des réserves collinaires ou de substitution où l'eau est prélevée en hiver, est semée d'obstacles. Il nous manque des éléments de sécurisation juridique sur le contenu des études portant sur les volumes qui peuvent être substitués. Nous espérons que le Varenne agricole de l'eau va répondre à ces questions ».

À l'inverse pour FNE, la sobriété n'est pas assez présente dans le texte. « Les économies d'eau sont peu abordées dans le cadre des autorisations uniques de prélèvement. Nous aurions souhaité une hiérarchie des solutions : commencer par celles-ci et en dernier recours réfléchir à des équipements, regrette Florence Denier-Pasquier. Notre autre déception est la durée maximum des AUP de quinze ans. Une période trop longue au regard des objectifs de rééquilibrages poursuivis ».

Une possibilité de prélever plus que le volume plafond

Un autre point d'attention pour les parties prenantes : le décret ouvre la possibilité d'effectuer temporairement - en période de basses eaux - des prélèvements supérieurs aux volumes prélevables, approuvés dans un programme de retour à l'équilibre. « Nous considérons qu'il est normal que la diminution des volumes prélevables soit progressive pour permettre aux agriculteurs de s'adapter, par contre une possibilité d'autoriser des volumes supérieurs au volume prélevable, nous ne comprenons pas : cela revient à retarder le retour à l'équilibre », réagit Cyrielle Vandewalle, chargé de mission « Gestion des compétences du cycle de l'eau » à la FNCCR. Et cela s'ajoute aux possibilités de dérogation individuelle ».

Pour FNE, trop de reports d'échéances ont déjà été accordés. « La circulaire du 30 juin 2008 relative à la résorption des déficits quantitatifs fixait une première échéance du retour à l'équilibre du gros tiers du territoire, qui ne l'était pas, en 2014 et au maximum en 2017, rappelle Florence Denier-Pasquier. Quatre ans après, nous n'y sommes toujours pas ».

Suppression de la contribution des collectivités à la gestion quantitative

Enfin, le dernier point mais pas le moindre : la version définitive du texte ne permet plus aux collectivités de contribuer à la gestion quantitative de l'eau. Cette disposition présente dans le projet de texte en consultation découlait de la loi Engagement et proximité. Adoptée en décembre 2019, celle-ci prévoyait que les missions des services d'eau potable puissent intervenir en faveur de la gestion et de la préservation de la ressource dans laquelle est effectué le prélèvement. « Un premier décret a traité la question de la contribution au maintien de la qualité de l'eau et ce décret devait aborder l'aspect quantité, explique Cyrielle Vandewalle. Aujourd'hui, cette participation n'est pas inscrite dans la compétence des collectivités, donc juridiquement elles ne doivent pas prendre part aux discussions sur la gestion de la ressource alors même qu'elles ont des obligations de distribuer de l'eau potable 7 jours sur 7, 24h sur 24 avec la continuité du service ». L'article qui introduisait cette participation des collectivités a été retiré par le Conseil d'État. « L'article a suscité des oppositions vives du ministère de l'Agriculture et de la profession agricole, indique Régis Taisne. La première version n'était déjà pas très prescriptive et au fil des échanges interministériels, l'article s'est complétement vidé de sa substance. Dans la dernière version soumise au Conseil d'État, il ne restait plus rien et ce dernier a estimé que ce n'était pas la peine de le garder ». Et pour l'instant, la possibilité de sa réintroduction dans un autre texte n'est pas connue.

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