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Rhône : les relations entre la France et la Suisse vont-elles prendre l'eau ?

La France et la Suisse doivent anticiper d'éventuelles tensions transfrontalières autour du Rhône. Un projet de recherche s'est intéressé à la question. Il pourrait servir de base pour les futures négociations entre les deux Etats.

Décryptage  |  Eau  |    |  Dorothée Laperche Actu-Environnement.com

Sur la question de l'eau, la France n'est pas à l'abri de tensions transfrontalières. Cet été, alors que le Jura connaissait des restrictions d'eau, des hélicoptères de l'armée suisse sont venus prélever sans autorisation de l'eau dans le lac des Rousses (proche du canton de Vaud) afin de pallier une situation critique dans les alpages helvétiques. Considéré par certain comme une "maladresse", découlant d'un "manque de communication", cet exemple illustre surtout le nécessaire dialogue entre les deux pays sur la gestion de cette ressource.

 
Les usages du Rhône Selon l'Agence de l'eau Rhône Méditerranée Corse, en France, les 600 millions de m3 prélevés annuellement dans le fleuve se répartissent entre l'irrigation (50%), le refroidissement des centrales nucléaires (21%), l'industrie (15%) et enfin l'eau potable (alimentant 2,3 millions d'habitants).
Coté suisse, les enjeux s'avèrent différents selon les cantons : le Valais, plaine agricole, produit une part importante de l'énergie hydroélectrique de la Suisse. Le canton de Vaud présente quant à lui un fort intérêt pour garder le niveau d'eau du lac Léman. Enfin, le canton de Genève conjugue à la fois un enjeu de régulation des eaux du lac mais également de production hydroélectrique sur le Rhône. Les différents niveaux de responsabilités entre le niveau fédéral, cantonal, et communale peuvent entraîner des situations de blocage.
 
Avec des enjeux aussi divers que la navigation, l'irrigation ou la production d'énergie, la question du partage de l'eau devient en effet clé dans un contexte de changement climatique. Le Rhône, fleuve transfrontalier, apparaît ainsi comme stratégique."Tous les modèles [de prévision quantitative du Rhône] montrent des étiages plus sévères. Il risque d'y avoir des tensions plus importantes entre les opérateurs, notamment les opérateurs hydroélectriques", confirme Christian Bréthaut, chercheur à l'Institut des sciences de l'environnement (ISE) de l'Université de Genève. Durant trois ans, de mai 2012 à cet été, le scientifique s'est ainsi intéressé dans le cadre du projet de recherche GouvRhône à la gouvernance du fleuve pour la portion qui s'étend du lac Léman à Lyon.

Le projet a été porté par différents partenaires impliqués dans le partage de cette ressource : en France, Electricité de France (EDF), la Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (Dreal) de la région Rhône-Alpes, l'agence de l'eau
 Rhône Méditerranée Corse, et en Suisse, l'Office fédéral de l'environnement (OFEV), le 
Canton de Genève, le Canton de Vaud, les Services industriels de Genève (SIG), mais également la Commission intergouvernementale franco-suisse pour la protection des Eaux du Léman (CIPEL).
 "Après plusieurs expériences difficiles à gérer, les acteurs ont décidé de s'investir, de mieux comprendre ce qu'il se passait et de réfléchir à des solutions aux éventuelles faiblesses identifiées", explique le coordinateur du projet GouvRhône. La question était de savoir si les accords actuels étaient suffisants pour réguler ou pallier ces tensions qui interviennent de manière passagère mais très intense".

A l'origine des crispations initiales ? Les opérations de chasse sédimentaire suisse (vidange des retenues pour évacuer les sédiments accumulés en amont d'un barrage) et les enjeux autour du maintien d'un débit suffisant pour refroidir la centrale nucléaire du Bugey, coté français. En 2011, la sécheresse avait ainsi conduit à une situation de crise.

Une négociation initiale entre opérateurs privés

"En amont du projet GouvRhône, la gestion du Rhône se négociait principalement entre les opérateurs privés - plutôt les hydroélectriciens - de façon bilatérale pour échanger l'eau, constate Christian Bréthaut. Ceci sous le contrôle des acteurs publics mais avec une grande marge de manœuvre". Parmi les acteurs en jeu : SIG coté Suisse, la Compagnie nationale du Rhône (CNR) et EDF côté France. Point non négligeable, la CNR compte depuis 2003 dans son actionnariat public-privé, l'entreprise Engie (anciennement GDF Suez).

Si le scientifique souligne la flexibilité et la capacité d'adaptation de ce système, il a toutefois constaté que ce dernier était fragilisé par différents facteurs dont la libéralisation du marché de l'électricité. "C'est surtout la tension entre les opérateurs du fait de cette libéralisation qui pourrait poser problème, explicite Christian Bréthaut. A titre illustratif, la CNR s'est éloignée du projet mi-mai 2013, suite aux difficultés rencontrées lors des chasses sédimentaires. La question de la coopération entre opérateurs est un enjeu clé pour discuter d'une gouvernance transfrontalière franco-suisse". La concession hydroélectrique de cette dernière devait prendre fin en 2023. La loi de transition énergétique, adoptée en juillet, a depuis ouvert la possibilité de prolongation de sa concession.

Autre facteur de fragilité : la nécessaire adaptation aux modifications du climat. Ainsi, une étude de l'Agence de l'eau RMC a montré qu'il était indispensable d'anticiper ces effets. Elle estime ainsi que la hausse de 30% des prélèvements dans le Rhône à l'horizon 2060, conjuguée à la baisse équivalente du débit du Rhône lié au changement climatique, dépassera la capacité du fleuve. L'élaboration d'une nouvelle gestion transfrontalière s'avère donc nécessaire. D'autant plus qu'en période d'étiage, le Rhône français dépendrait en grande partie des apports provenant de la Suisse.

Enfin, les acteurs doivent également intégrer dans leurs discussions la montée des préoccupations environnementales ainsi que le respect de la Directive cadre européenne sur l'eau dans un contexte de changement climatique.

"La faiblesse la plus importante que nous avons identifiée reste l'opacité, pointe Christian Bréthaut. Même si l'Etat dispose d'une marge de manœuvre importante à travers la définition du cahier des charges, le système de gouvernance présente parfois des chaînons manquants, avec un flou sur leur fonctionnement".

Neuf scénarios pour la gouvernance du Rhône

Le projet GouvRhône a donc réfléchi à neuf scénarios projetant ce que pourrait être la gouvernance du Rhône dans les années à venir. "L'idée était de trouver un juste milieu entre des autorités qui contrôlent les activités des usagers mais également de réussir à garder les forces du système et notamment cette capacité d'adaptation, pointe Christian Bréthaut. Le changement climatique va induire une certaine instabilité et incertitude en ce qui concerne les régimes hydrographiques, c'est important que nous puissions avoir un système qui soit suffisamment flexible pour s'adapter à cette évolution".

Ces scénarios peuvent être répartis en trois types de modèle. Le premier propose une vision dite intégrée : à l'échelle du bassin versant, il assimile les politiques de gestion des Etats riverains et vise leur regroupement au sein d'une organisation de bassin "plus ou moins aboutie". Le second "monofonctionnel" envisage la gouvernance du Rhône à travers un secteur d'activité. "Avec un Rhône producteur d'énergie, nous pourrions imaginer une institution, organisation de producteurs énergétiques, qui négocie avec les autres usagers", explique Christian Bréthaut. Le troisième type de modèle, dit polycentrique, regroupe des scénarios impliquant différentes institutions qui interagissent de façon plus ou moins coordonnée. "Nous sommes partis du postulat qu'aujourd'hui nous étions dans cette situation : avec une multitude d'arènes de décision mais qui ne collaborent pas toujours ensemble. L'idée était de développer des scénarios qui aillent dans le sens d'une coordination de cette polycentricité".

Quel rôle pour la société civile ?

Toutefois, ces différents scénarios sembleraient prendre peu en compte un des usagers du Rhône : la société civile. "Nous nous sommes rendus compte que les mécanismes de gouvernance n'étaient pas en œuvre pour articuler tous les droits en compétition… Une des pistes impérativement à envisager dans la dynamique des évolutions liées au changement climatique, c'est le renforcement du rôle de la population. Or, ce genre de participation est manquante", constate Jean-Benoit Charrin, directeur général de l'organisation WaterLex. Ce dernier souligne notamment que la question de la sûreté nucléaire est traitée directement au niveau national sans volonté de processus participatif.

"Le projet de recherche a duré trois ans avec des mandataires ayant des objectifs très précis qui ne portaient pas sur la société civile en tant que telle, justifie Christian Bréthaut. Néanmoins dans les solutions envisagées, les questions de participation du public sont également considérées".

Le rapport définitif présentant les résultats de GouvRhône devrait être remis de façon officielle aux partenaires du projet le vendredi 18 septembre à Genève. "C'est le début d'une large phase de négociation politique : nos résultats ne vont pas être implémentés de façon directe, ce sont des éléments intéressants pour réfléchir à la structure que pourrait prendre la gouvernance transfrontalière du Rhône", précise le chercheur.

Ces échanges devraient être menés d'Etat à Etat : le gouvernement français et le Conseil fédéral suisse ainsi que les trois cantons impliqués. "Le Président de la République François Hollande, lors de son voyage en avril en Suisse, a demandé à ouvrir les discussions sur la gouvernance du Rhône, chacune des parties a souligné qu'elle était libre de se positionner indépendamment des multiples options développées dans le rapport", confirme Patrick Vauterin, directeur régional adjoint des politiques interrégionales et de bassin à la Dreal Rhône-Alpes.

Fin septembre, la Suisse et la France devraient se réunir pour convenir d'un calendrier et confirmer les participants aux échanges. "Nous nous acheminons vers des négociations qui prendront du temps… nous n'avons pas le couteau sous la gorge, il faut mieux discuter dans ces circonstances encore sereines, qu'attendre des situations plus difficiles", estime Patrick Vauterin.

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