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Hydrocarbures : appliquer le "silence vaut accord" pour banaliser la prolongation des permis de recherche

Un rapport officiel suggère d'appliquer la procédure du "silence vaut accord" aux demandes de prolongation de permis exclusif de recherche d'hydrocarbures. L'objectif ? Banaliser la procédure pour préserver l'activité française d'exploration.

Energie  |    |  Philippe ColletActu-Environnement.com
Environnement & Technique N°352 Cet article a été publié dans Environnement & Technique n°352
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A la date du 31 juillet 2015, il ne restait que 16 permis exclusifs de recherche d'hydrocarbure valides. Leur durée n'excédant pas cinq ans, il n'aurait dû en rester que six fin 2016, si sept permis n'avaient pas été attribués ou prolongés fin septembre. Pourtant, la hausse du cours du pétrole et le développement de la fracturation hydraulique "a provoqué un afflux de demandes de permis". Mais, la contestation, qui a abouti à la loi du 13 juillet 2011 interdisant la fracturation hydraulique, a coupé les ailes de ce renouveau.

 
152 demandes en souffrance La mission a recensé 152 permis en attente de validation à la fin du mois de juin 2015. "La majorité des demandes de permis en instance ont été déposées il y a plus de quatre ans", souligne le rapport, rappelant qu'"alors qu'une dizaine de nouveaux permis par an étaient octroyés de 2007 à 2010, aucun nouveau permis n'a été attribué depuis, sauf deux en 2013". A noter que la situation a évolué depuis, avec la publication de sept arrêtés fin septembre.
Parmi ces demandes figuraient 129 demandes initiales de permis de recherche, dont 17 en attente de signature des ministres, et 33 demandes de prolongation, dont sept en attente de signature.
La plupart de ces demandes pourraient être caduques, suggère le rapport expliquant que pour 107 demandes de permis et 18 demandes de prolongation, "l'instruction ne sert plus qu'à confirmer ou à infirmer une décision de rejet implicite intervenue deux ans (respectivement 15 mois) après le dépôt de la demande". Reste que près de dix décisions de rejet implicite ont récemment été attaquées avec succès en justice, obligeant l'administration à formuler des rejets explicites.
 
C'est dans ce contexte que le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) du ministère de l'Ecologie publie, ce mercredi un rapport sur les délais d'instruction des demandes de permis de recherche et de concessions d'hydrocarbures rédigé conjointement avec le Conseil général de l'industrie de l'énergie et des technologies (CGIET) qui dépend du ministère de l'Economie. Le document propose 14 mesures pour traiter les retards accumulés et instruire plus efficacement les nouvelles demandes. Une simplification de la procédure d'instruction est proposée et la procédure du "silence vaut accord" est recommandée pour traiter les demandes de prolongation et de mutation.

"Urgent de renouer avec la délivrance de permis"

Compte tenu de l'arrêt quasi total d'attribution ou de prolongation de permis minier depuis 2011, "la pérennité de l'activité d'exploration pétrolière est menacée [et] à terme l'activité d'exploitation", estiment les auteurs du rapport. Or, "la mission souligne que le maintien, et même le développement de cette activité, sont économiquement justifiés et cohérents avec les hypothèses qui sous-tendent la transition énergétique". Elle juge donc "urgent de renouer avec la délivrance de nouvelles autorisations", chose qui vient d'être faite en septembre dernier.

Quant aux demandes déposées préalablement à l'adoption de la loi de juillet 2011, "la mission estime que dans la plupart des cas il n'y a plus lieu aujourd'hui de poursuivre l'instruction". Elle recommande d'informer par courrier les pétitionnaires du rejet de ces demandes. Néanmoins, cela ne signifie pas que les territoires concernés ne feront plus l'objet de recherches d'hydrocarbures. Lorsque l'administration informe un opérateur du rejet de sa demande, elle devrait aussi le prévenir de la réouverture des zones concernées et de la possibilité pour lui de déposer un nouveau dossier.

Au-delà de ces premières "recommandations urgentes", le rapport préconise des mesures à mettre en œuvre sans modifier le droit actuel. Il s'agit principalement "de réorganiser et de simplifier la procédure, de réduire les ruptures de traitement et les étapes redondantes (…)". Le Bureau exploration-production des hydrocarbures (BEPH) du ministère de l'Ecologie centraliserait l'examen de la recevabilité des demandes de nouveaux permis. Il aurait un mois pour communiquer le résultat de cet examen et demander des pièces supplémentaires aux pétitionnaires. Si le demandeur ne fournit pas les éventuelles pièces complémentaires sous deux mois, la demande est automatiquement rejetée. Au-delà de la recevabilité, le BEPH se verrait confirmer "dans son rôle de pilote, de gardien des délais et des normes d'instruction", afin d'éviter la double instruction des dossiers, menée par les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (Dreal) puis par le BEPH.

Réviser le décret de 2006 relatif aux permis miniers

Mais la mesure phare du rapport est sans conteste la recommandation concernant les demandes de prolongation et de mutation : "adopter (…) la règle du «silence vaut accord»", avec un délai fixé à 6 mois.

Pour l'instant, la loi de simplification administrative du 12 novembre 2013, qui introduit cette règle, et le décret du 2 juin 2006 relatif aux titres minier ne prévoient pas une telle procédure pour les permis de recherche d'hydrocarbures. Mais, "la mission considère que les enjeux attachés à cette exception, s'agissant de la prolongation des permis exclusifs de recherche, sont largement surestimés". Deux arguments sont avancés pour soutenir cette opinion : la prolongation est de droit si le titulaire tient ses engagements et la durée des périodes d'un permis de recherche est relativement courte. D'ailleurs, le rapport note qu'en dehors des rejets liés à la loi interdisant la fracturation hydraulique, "les cas de rejet sont exceptionnels". L'application du "silence vaut accord" permettrait donc d'épargner à l'administration et aux opérateurs "une disproportion considérable entre la charge de travail nécessitée par l'instruction des demandes de prolongation et l'absence de surprise qui en résulte".

Une telle réforme "pourrait être effectuée soit à l'occasion d'une mise à jour spécifique du décret du 2 juin 2006, soit à l'occasion de la codification des dispositions réglementaires du code minier si celle-ci était imminente". Le décret serait aussi modifié afin "de supprimer (…) l'obligation faite au préfet de procéder, en cas de prolongation ou de mutation, aux consultations prévues en cas d'attribution d'un nouveau permis". En effet, estiment les auteurs du rapport, "cette banalisation de la décision de prolongation d'un permis de recherche suppose, sans grand préjudice pour la qualité de l'instruction, que l'avis des services civils et militaire ne soit plus réitéré".

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