Les évaluations socio-économiques des projets d'infrastructures linéaires de transport (train, routes) devraient être plus lisibles et faire évoluer leurs méthodes, selon une note de l'Autorité environnementale (1) (Ae).

Après s'être penchée sur les manques à combler dans les études d'impact, celle-ci a compilé les résultats des saisines de 2013 à 2016 concernant cette seconde composante des dossiers d'enquête publique pour en pointer les insuffisances récurrentes.

Les dossiers d'enquête publique des grands projets d'infrastructures de transport doivent en effet comporter une étude d'impact et des évaluations socio-économiques, selon le code des transports. L'ensemble est transmis pour avis à l'Autorité environnementale.

Le feu vert est donné à la réalisation d'un projet après examen de différents éléments : le coût de l'infrastructure, les services qu'elle apportera en termes de transports, ainsi que ses avantages et inconvénients collectifs dans divers domaines, dont l'environnement.

Un calcul socio-économique insuffisant pour un débat démocratique

Un outil des évaluations socio-économiques permet de dresser une synthèse des coûts par rapport aux avantages : le calcul socio-économique. Toutefois, pour l'Ae, ce dernier ne constitue qu'un bilan global et ne permet pas de faire ressortir "les véritables gagnants des perdants du projet". Elle estime en effet que "l'indicateur unique, tel qu'il est aujourd'hui conçu, ne peut pleinement alimenter le débat démocratique, qui par nature est pluriel. En effet, de nombreuses hypothèses à caractère éthique restent implicites. Plus généralement, on peut regretter le défaut de précisions (voire, dans certains cas, un excès de précisions), d'explications ou d'avertissements permettant au public de comprendre les limites du résultat présenté, et de participer le mieux possible au processus de décision".

Parmi les autres faiblesses pointées pour cette évaluation, un certain nombre se retrouvaient déjà dans l'avis de l'Ae sur les études d'impact. Ce constat n'est pas une surprise. "L'évaluation socio-économique et l'étude d'impact sont deux pièces du dossier, distinctes l'une de l'autre, mais largement imbriquées puisque l'étude d'impact doit comporter un résumé de l'évaluation socio-économique, et que l'évaluation socio-économique doit utiliser les résultats détaillés de l'étude d'impact pour intégrer les effets environnementaux avec les valeurs normatives en vigueur ", rappelle l'Autorité environnementale dans sa note.

Ainsi, les calculs des évaluations environnementales pèchent également dans leur prise en compte d'enjeux environnementaux comme les gaz à effet de serre, les polluants atmosphérique ou encore le bruit.

Une prise en compte des gaz à effet de serre à modifier

L'Autorité environnementale regrette notamment que la méthode utilisée pour suivre les émissions de gaz à effet de serre soit déconnectée de l'ambition nationale de leur division par quatre : elle ne s'appuie pas sur des scénarios de référence qui traduisent cet objectif.

"La seule comptabilisation des variations d'émissions qu'un projet induit, dans un scénario au fil de l'eau, ne suffit a priori pas à s'assurer du respect des engagements de réduction des émissions de gaz à effet de serre, détaille l'Ae. Pour cela, il serait nécessaire de prendre pour toile de fond une vision du système de transports futur cohérente avec ces engagements, et d'examiner dans quelle mesure le projet répond aux besoins qui existeront dans ce contexte ou, au contraire, s'en écarte".

Elle souligne que la valeur du carbone recommandée pour le calcul ne modifie jamais significativement le résultat que les projets apportent - ou non – une réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES). Ainsi elle cite l'exemple d'un projet de liaison autoroutière interurbaine, fortement consommateur d'énergie et émetteur de gaz à effet de serre, les coûts associés aux émissions représentent 6 % de la valorisation des gains de temps et de confort.

L'Ae déplore également que les projets n'analysent que trop rarement les problématiques de congestion (causes, solutions pour la gérer ou la résoudre), privilégiant la modélisation des déplacements et un chiffre unique de gains de temps.

Elle souhaiterait que soient plus pris en compte les effets induits par les infrastructures de transport sur l'étalement urbain et ses effets environnementaux.

L'Ae considère également que les méthodes d'évaluation des impacts liés aux émissions de polluants routiers ou du bruit ne permettent pas une comparaison cohérente avec les analyses des études d'impact ou de détecter les problématiques d'échelle plus large.

La biodiversité, la destruction des sols ou des paysages non intégrées

Ne disposant pas de méthode pour les inclure, certains enjeux comme la biodiversité, la consommation d'espaces naturels ou de sols agricoles restent les grands oubliés de l'évaluation socio-économique. "L'impossibilité de monétariser certains effets ou, à défaut, les mesures ERC [éviter, réduire, compenser], limite l'ambition normative du calcul, note l'Ae. Face à ce constat, une approche rigoureuse consisterait au moins à rappeler systématiquement, à la suite de chaque résultat du calcul, la liste des enjeux qui n'y ont pas été intégrés".

L'Autorité environnementale a également constaté dans le calcul socio-économique de différents projets analysés que les valorisations associées au gain de temps étaient particulièrement élevées et"écras[ai]ent les enjeux environnementaux".

"Certains avantages confort, régularité, etc. sont monétarisés à l'aide d'un coefficient appliqué à la valeur du temps, explique l'Ae. En fonction de leurs spécificités, les maîtres d'ouvrage des différents secteurs (routier ou ferroviaire, urbain ou interurbain) ont construit leurs propres références. L'Ae a déjà souligné le caractère peu vraisemblable de la valeur parfois attribuée au confort qu'il y a à conduire une voiture sur une route à 2x2 voies plutôt que sur une route bidirectionnelle" .

Autre élément à mieux intégrer dans les calculs, selon l'Ae : la prise en compte de l'incertitude sur le développement économique futur.

Une simplification nécessaire des éléments présentés

L'Ae recommande enfin de mieux expliciter les résultats, étapes intermédiaires et limites des calculs pour le public. "Les évaluations socio-économiques se résument souvent à la présentation des résultats de calculs socio-économiques hermétiques pour le public : elles délivrent un chiffre non expliqué, qui ne semble pas déboucher sur des conclusions exploitables, en dépit d'invraisemblances manifestes de certains de ces résultats, mais dont la dénomination - rentabilité socio-économique du projet - peut laisser la place à des interprétations qui peuvent induire le public en erreur, souligne l'Ae. Dans tous les cas, il serait souhaitable d'assurer systématiquement la cohérence entre les hypothèses amont de l'étude d'impact et celles de l'évaluation socio-économique."