Didier Migaud, a présenté jeudi 5 juillet les enseignements tirés par la Cour des comptes (1) , qu'il préside, et trois chambres régionales des comptes, de la gestion des catastrophes de Xynthia et du Var intervenues en 2010, et des mesures prises à la suite de cet événement. Une "irresponsabilité collective", selon les termes employés par Cyrille Schott, co-rapporteur.
Un système d'alerte peu efficace et des secours à améliorer
"Le fonctionnement des systèmes d'alerte aux populations s'est révélé peu efficace", constate Didier Migaud. C'est sur les maires qu'a reposé la tâche de prévenir individuellement les personnes les plus exposées. Depuis les catastrophes, des sirènes ont été mises en place, mais cette situation "appelle une clarification des responsabilités entre Etat et communes", souligne le rapport.
De la même façon, "l'état des dispositifs de secours présentait des carences avant la crise" : pas d'actualisation des plans ORSEC par l'Etat, pas d'exercices autour des risques d'inondation, pas d'identification réelle du risque de submersion marine. Pourtant, "les corrections apportées depuis demeurent partielles" : la proportion de communes dotées d'un plan communal de sauvegarde, parmi celles concernées, ne s'élève qu'à 37% en mars 2011.
Malgré "l'efficacité et le dévouement des secours" constatés lors des catastrophes, des progrès sont encore possibles, en particulier en ce qui concerne les moyens aériens et l'implantation des centres de secours (dans le Var, les centres principaux de secours ont eux-mêmes été inondés, entraînant la destruction de 87 véhicules).
L'urbanisation massive pointée du doigt
"Les populations et leurs élus doivent retrouver la mémoire du temps long", avertit Didier Migaud. Au XXe siècle, neuf tempêtes avec submersion marine ont frappé les secteurs de l'Ile de Ré et La Rochelle. Le Sud de la Vendée a connu également cinq tempêtes. "Ces nombreuses catastrophes qui ont existé par le passé ont été oubliées. Elles expliquaient la vocation essentiellement agricole de ces terres", souligne la Cour. La situation est la même dans le Var à proximité des rivières à l'origine des inondations. Or, ces zones ont connu "une urbanisation massive". Ainsi, le secteur du Sud de la Vendée, comprenant les communes de La Faute-sur-Mer, l'Aiguillon-sur-mer et la Tranche-sur-mer, a vu sa population croître de 22% en un peu plus de 25 ans. La région accueille en outre 150.000 estivants chaque année.
"Avant les crises, l'Etat a souvent fait preuve de faiblesse en réponse aux projets de construction dans des zones pourtant identifiées comme inondables", dénonce Didier Migaud. Le rapport relève ainsi "un respect aléatoire des règles, notamment de la loi sur l'eau, et des tergiversations des préfets, pris entre les avis techniques de leurs services et la pression des élus et des promoteurs". Voire des décisions totalement illégales prises par certains maires, comme le montrent des études de cas menées à La Faute-sur-Mer en Vendée et à Fréjus dans le Var. "Le très faible nombre de déférés de ces décisions illégales dans ces départements met en lumière les défaillances du contrôle de légalité assuré par les préfectures en matière d'urbanisme", pointe encore le président de la Cour.
Depuis les catastrophes, l'Etat semble afficher désormais une volonté nouvelle mais en raison "d'une diffusion encore insuffisante de la culture du risque", les oppositions locales n'ont pas disparu. "La volonté préfectorale doit s'affirmer", préconise la Cour qui demande "la mise en place d'un pilotage national, avec des objectifs et des remontées régulières d'information sur l'élaboration des PPRI (2) ", principal outil à la disposition de l'Etat pour maîtriser les risques d'urbanisation dans les zones inondables.
Des rachats incohérents et très coûteux pour les finances publiques
Les critiques les plus virulentes de la Cour portent sur la politique de rachat du bâti menée par l'Etat après les inondations de Xynthia. Le dispositif des zones dites "de solidarité", dans lesquelles les particuliers pouvaient vendre à l'amiable leurs biens à l'Etat, a été mis en place "avec une rapidité excessive, sans concertation". Résultats : des périmètres trop larges, d'où de nombreux rachats inutiles réalisés par l'Etat. D'autant qu'une fois acquis, les biens sont voués à la destruction. "Ces dépenses inutiles s'élèvent à 84 M€", s'indigne Didier Migaud.
Au total, les dépenses pour le rachat des maisons en Vendée et Charente-Maritime s'élèvent à 316 M€, prélevés sur le Fonds de prévention des risques majeurs, "soit presque autant que les dépenses cumulées de ce fonds sur les quatre années précédentes". Ce qui fait dire à la Cour qu'une politique cohérente en matière de rachat de maisons "reste à définir pour l'ensemble des zones dangereuses du littoral français".
Autre incohérence relevée : des disparités importantes selon les territoires dans les remises et exonérations fiscales accordées. "Alors que les coûts des indemnisations par les assureurs étaient comparables en Vendée et dans le Var, celui des mesures fiscales a été quatre fois et demie plus élevé dans le Var qu'en Vendée", précise le président de la Cour. Dans le cadre des rachats amiables de résidence secondaires, une exonération des plus-values immobilières a, par ailleurs, été accordée : ainsi, une résidence de La Faute-sur-mer "a été rachetée pour près de 600.000 €, après déduction des indemnités d'assurance, entraînant une plus-value d'environ 300.000 € pour le particulier vendeur sur laquelle aucun impôt n'a été versé, ce qui constitue une aubaine sur laquelle il y avait lieu de s'interroger", pointe Didier Migaud.
En ce qui concerne les aides versées par l'Etat et les collectivités locales aux victimes, certaines introduisaient une condition de ressource, d'autres non, et les règles de cumul n'étaient pas non plus harmonisées.
Au total, le coût global des deux catastrophes pour les finances publiques s'élève à 658 M€, "ce qui, pour la Cour, met en évidence le coût (…) des négligences passées, voire des irrégularités constatées en matière d'urbanisme".
La question de la gouvernance des digues et des rivières reste à régler
Quant aux digues, "leur situation était très inquiétante à la veille des catastrophes et l'est en partie demeurée depuis", relève Didier Migaud. La difficulté qu'a l'Etat d'identifier les propriétaires et les gestionnaires des digues "rend difficile, sinon impossible le bon entretien des ouvrages". A cela s'est ajouté un financement très insuffisant par l'Etat de leur entretien. Heureusement, depuis la catastrophe, dans le cadre du Plan submersion rapide, "les financements de l'Etat ont retrouvé un niveau adéquat". Ce plan prévoit d'augmenter encore substantiellement cet effort et faire coopérer l'Etat et les collectivités dans le cadre des programmes d'action de prévention des inondations (PAPI).
Dans le Var, les rivières en cause étaient non domaniales. La charge de leur entretien revient donc aux riverains qui, dans les faits, ne l'assurent pas, "faute de volonté mais aussi de capacité à le faire". Dans l'attente de l'amélioration de la coordination des acteurs dans le cadre des PAPI, "des solutions transitoires devront être trouvées pour réaliser les travaux les plus urgents", avertit la Cour. La question majeure de la gouvernance des digues et des rivières reste donc à régler. Parmi les solutions recensées figure celle d'un "service public communal ou intercommunal, prenant en compte la complexité des systèmes d'écoulement des eaux" et l'adaptation des textes existants, très anciens et inadaptés.
En bref, si quelques progrès ont été constatés depuis ces deux catastrophes, en particulier un renforcement de la volonté de l'Etat, une véritable stratégie nationale face aux risques d'inondation reste à mettre en place. "Il importe, comme le souligne Didier Migaud, que se diffuse l'idée qu'il est plus sage, pour protéger les vies, et moins coûteux, d'empêcher les constructions dans des zones à fort risque". Cela passe par l'identification de ces risques, leur cartographie, la diffusion de l'information, l'élaboration rapide de documents de planification contraignants et actualisés et, surtout, la stricte application des règles d'urbanisme.
