La remise en état d'un site de traitement de déchets soulève de nombreuses questions juridiques, en particulier lorsque la compétence de traitement a été transférée d'une collectivité territoriale à une autre. Un atelier, organisé le 4 juillet à Paris, dans le cadre des 12e Assises nationales de la prévention et de la gestion territoriale des déchets, a tenté d'y répondre à travers l'expérience du Smictom de Coulommiers (Seine-et-Marne).
Transfert de compétence d'un syndicat intercommunal à un autre
"De 1968 à 1999, le Smictom de Coulommiers a exploité une usine de compostage et d'incinération des refus de compostage. En 1999, le syndicat a stoppé l'activité d'incinération et transféré à un autre syndicat intercommunal, le Smitom Nord-Seine-et-Marne, la compétence de traitement de ses déchets avec mise à disposition de l'ensemble des biens. Le Smictom de Coulommiers a toutefois continué à utiliser de façon temporaire les fosses de vidage de l'usine comme station de transit des déchets jusqu'à la démolition de l'usine prévue en 2002", détaille Michel Commanay, Président du Smictom de Coulommiers.
En 2001, une expertise environnementale, dont les frais ont été partagés par moitié entre les deux syndicats, a révélé la pollution du site. En 2002, la préfecture a refusé une nouvelle demande d'exploitation temporaire de l'usine comme station de transit. Le Smitom Nord a demandé au Smictom de Coulommiers de prendre en charge la dépollution du site demandée par l'Administration, et dont le montant s'élevait initialement à 2 millions d'euros. Le Smictom a refusé estimant que le Smitom était juridiquement responsable en tant que dernier exploitant du site.
Résultats : plusieurs années de contentieux et un vif débat sur les responsabilités, qui s'est finalement soldé par la signature d'un protocole transactionnel entre les deux parties, qui ont accepté de partager les coûts de dépollution. Coûts divisés par cinq depuis la première estimation de l'Administration, compte tenu de la prise en compte de l'usage futur du site.
Pas de définition claire de la cessation d'activité
Cette affaire montre les nombreuses questions juridiques susceptibles de se poser aux collectivités. La première est celle de savoir ce qu'est une cessation d'activité. Même si la procédure est encadrée par le code de l'environnement, "il n'y a pas de définition claire, et cela s'apprécie au cas par cas", affirme Yann Landot, avocat du Smictom de Coulommiers. Au final, la décision dépend du préfet, et il s'agit souvent "d'une pure négociation avec les services de l'Etat".
Le simple arrêt d'une partie des moyens peut s'analyser comme "une modification d'activité" et non comme une "cessation", ce qui pose la question de "la qualification juridique (…) d'une reconversion totale d'un site avec la même affectation", relève le juriste.
De même, "le changement d'exploitant n'est pas une cessation d'activité", rappelle Yann Landot, pour qui "il n'y a donc pas de cessation en cas de transfert à un syndicat mixte avec le transfert de compétence", ni "du fait d'un changement du mode de gestion".
Transférer la responsabilité par contrat
Une collectivité peut-elle anticiper les difficultés qu'elle sera susceptible de rencontrer lors de la cessation d'activité d'un site ? Lorsque la collectivité confie l'activité de traitement à un tiers, elle a tout intérêt à lui confier l'exploitation du site par contrat, conseille l'avocat. En effet, aux yeux de l'Administration, le responsable de la remise en état est l'exploitant, cela revient donc à confier la responsabilité de remise en état au titulaire du contrat.
Dans tous les cas, "il faut s'y prendre à l'avance", recommande Yann Landot, "vérifier les assurances" et "évaluer le coût des opérations de reconversion du site", pour éviter une explosion soudaine de la taxe ou de la redevance sur les ordures ménagères. Le niveau de dépollution des sites est fixé en fonction de leur usage futur. "Un site sur lequel a été exploité une UTOM a donc tout intérêt à être réaffecté à une activité en lien avec les déchets ou une activité industrielle compatible", relève l'avocat pour qui, aujourd'hui, "les enjeux sont là".
Le droit de l'environnement ignore l'intercommunalité
Se pose enfin la question de l'intercommunalité. "Il existe une réelle ambigüité des textes entre le droit de l'intercommunalité et le droit de l'environnement", indique Yann Landot.
En droit de l'intercommunalité, les biens, les contrats, les agents, les droits et obligations (comme les autorisations) suivent le transfert de compétence, ainsi que les responsabilités, alors qu'en droit de l'environnement, le dernier exploitant est responsable de la cessation d'activité et de la remise en état. "Dès lors…, qui est responsable ?", s'interroge le juriste.
