Le gouvernement va prochainement présenter un projet de loi relatif à l'économie circulaire. Un texte très important, comportant de nombreuses mesures très concrètes, selon la dernière version qui circule aujourd'hui, et qui fait du principe de la responsabilité élargie du producteur le moteur d'une économie circulaire appelée à se développer fortement. A notre sens, ce texte deviendra sans doute l'une des lois les plus importantes de ce quinquennat en matière d'environnement comme a pu l'être la loi de transition énergétique de 2015 pour le quinquennat de François Hollande ou la loi Grenelle 1 de 2009 pour le quinquennat de Nicolas Sarkozy.

Ce projet de loi pour une économie circulaire va certainement susciter de nombreux débats et réactions et augure donc d'une "loi fleuve" car il sera sans aucun doute beaucoup amendé et complété lors de son examen au Parlement. A titre d'exemple, les parlementaires souhaiteront peut-être ne pas "réduire" l'économie circulaire à la question des déchets. A l'arrivée, il devrait permettre de donner un contenu plus concret à l'obligation de transition vers une économie circulaire qui a été inscrit en tête du code de l'environnement en 2015.

Il faut reconnaître que cette nouvelle version du projet de loi pour une économie circulaire est bien plus complète et ambitieuse que la première version circularisée en janvier 2019. Laquelle se résumait pour l'essentiel à une habilitation du Gouvernement à procéder via des ordonnances. Cela s'explique sans doute par le souci du Gouvernement de répondre à la préoccupation des élus locaux, relayée par le Sénat, de n'être pas privés d'un débat sur l'avenir du service public des déchets. Cela s'explique sans doute aussi par le fait que ce texte permettra au Gouvernement de démontrer son ambition écologique sans trop mobiliser les finances publiques. Ce sont en effet les consommateurs et les entreprises qui sont appelés à développer cette économie circulaire. S'agissant du calendrier, ce texte devrait être présenté au Conseil national de la transition écologique (CNTE) le 3 juin prochain et en conseil des ministres début juillet. L'examen au Parlement devrait commencer avant la rentrée.

Le principe de responsabilité élargie du producteur : le moteur de l'économie circulaire

Sur le fond, ce projet de loi est destiné à traduire dans la loi les principales propositions de la "feuille de route pour l'économie circulaire" (FREC) présentée en avril 2018 par le Gouvernement. Plus encore, il est surtout destiné à transposer en droit français les dispositions des nouvelles directives européennes sur les déchets, votées en 2018¹. Il est donc logique qu'à la suite du législateur européen, le Gouvernement français ait décidé d'utiliser le principe de responsabilité élargie du producteur (REP) comme moteur du développement d'une économie circulaire en France. Un principe qui figure dans le droit de l'Union européenne et dans la loi française depuis 1975.

Alors que le droit commun retenait la responsabilité première du producteur de déchets, ce principe impose au producteur d'un produit de se soucier de la gestion des déchets qui en seront issus. Progressivement, un nombre toujours plus important de producteurs de produits ont été obligés par la loi à contribuer financièrement à la collecte et au traitement des déchets générés par leurs mises sur le marché. Depuis 2010, cette obligation s'est étendue de l'aval à l'amont et comprend désormais l'obligation de prévenir la production de déchets par l'éco-conception ou l'innovation. A son tour, le projet de loi étend significativement le champ d'application du principe de la responsabilité élargie du producteur et prévoit ainsi la création de plusieurs nouvelles filières REP, une modification des conditions de financement et de gouvernance de ces filières et un renforcement significatif du rôle et des missions des éco-organismes qui deviennent des acteurs clés de l'économie circulaire. Il prévoit aussi la généralisation d'un bonus/malus pour les produits en fonction de leur performance écologique, payé par les producteurs mais possiblement répercuté sur les consommateurs. Il comporte également des dispositions destinées à soumettre les "marketplace" et distributeurs en ligne ou à distance à ce principe de responsabilité élargie du producteur.

Les dispositions clés du projet de loi pour le consommateur

Le projet de loi comporte des mesures très concrètes susceptibles d'avoir une incidence pour la vie quotidienne des français et de retenir l'attention du grand public. En premier lieu, le projet de loi renforce les droits du consommateur : meilleure information sur les caractéristiques environnementales des produits mis sur le marché, création d'un indice de réparabilité de certains produits (équipements électriques et électroniques). Il prévoit de lutter contre la publicité incitant à la production de déchets et d'interdire celle incitant à dégrader des produits en état normal de fonctionnement. Enfin - sujet sensible - le texte prévoit une plus large diffusion de la signalétique "Triman".

En deuxième lieu, le projet de loi étend considérablement le nombre des producteurs soumis au principe de responsabilité élargie du producteur. Ainsi, à compter du 1er janvier 2021, les producteurs de jouets, d'articles de sport et de loisirs, d'articles de bricolage et de jardin mais aussi les producteurs de voitures particulières, de camionnettes, de véhicules à moteur à deux ou trois roues et quadricycles à moteur devront contribuer à la gestion des déchets issus de ces produits. Idem pour les producteurs de cigarettes bientôt tenus de financer la collecte et le traitement des mégots (1er janvier 2021). Le prix des produits pourrait également être plus fortement modulé en fonction de leur performance écologique. Le projet de loi prévoit en effet une généralisation du bonus/malus, d'abord payé par les producteurs, sur les produits en fonction de leur performance écologique.

Enfin, la loi créé un cadre juridique complet pour développer la consigne. Il faudra cependant attendre les décrets d'application de la loi pour savoir quels seront les déchets soumis à cette consigne.

Les dispositions clés du projet pour les professionnels

Producteurs, distributeurs, gestionnaires du service public des déchets, opérateurs de collecte et de traitement ou éco-organismes : les acteurs de l'économie circulaire prêteront la plus grande attention à ce projet de loi qui modifie leur activité à plusieurs égards.

Le secteur du bâtiment et de la construction ne manquera pas de débattre de la création d'une filière REP pour les déchets de construction et de démolition afin d'assurer la reprise sans frais de ces derniers ainsi que des précisions apportées à l'obligation de réalisation d'un diagnostic des déchets de chantier.

Plusieurs autres mesures intéresseront les professionnels : comme l'obligation de gestion des invendus des produits non alimentaires neufs (textiles et équipements électriques et électroniques dans un premier temps) ou l'extension d'un bonus/malus payé par les producteurs sur les produits en fonction de leur performance écologique (avec répercussion possible sur le prix payé par le consommateur), et le renforcement du cadre juridique pour la lutte contre les dépôts sauvages de déchets.

Les éco-organismes, d'ores et déjà confrontés à des cahiers des charges de plus en plus volumineux et complexes devront intégrer de nouvelles dispositions législatives qui modifient leur gouvernance, les règles de passation de leurs appels d'offres et leurs conditions de financement, l'assiette de la contribution étant sensiblement étendue pour permettre la rémunération de leurs nouvelles missions. A noter : conformément à ce que prévoit le droit de l'Union européenne, le projet de loi comporte plusieurs dispositions consacrées à la transmission d'informations des éco-organismes vers l'administration. Il conviendra cependant d'attendre les décrets d'application pour disposer de mesures plus précises relatives à la coexistence entre éco-organismes ou à l'équilibrage.

En conclusion, ce projet de loi, par les débats et réactions qu'il ne manquera pas de susciter, va contribuer à faire mieux connaître du plus grand nombre l'objectif de transition vers une "économie circulaire". C'est un premier motif de satisfaction sous réserve que ce projet de loi soit bien accompagné d'une étude d'impact de qualité pour permettre à la future loi d'être elle aussi de qualité. Politiquement, le Gouvernement et sa majorité ont ici une occasion pour démontrer une ambition écologique qui peinait jusqu'à présent à passer du stade du discours à celui des actes. On regrettera cependant que la loi soit parfois un peu trop technique. Il aurait notamment été utile de discuter de la proposition du rapport Vernier consistant à passer à une culture de résultat moins administrative pour les éco-organismes. On regrettera également que l'arborescence des diverses administrations, commissions, comités et agence en charge des filières REP ne soit pas précisée et simplifiée.  Juridiquement, le code de l'environnement devrait s'enrichir de nombreuses nouvelles dispositions qui vont contribuer à effacer la frontière entre droit public et droit privé. Les éco-organismes sont en effet des catégories juridiques très originales : à la fois sociétés commerciales mais sans but lucratif, soumis au droit de la concurrence comme au droit administratif, pilotées par des personnes privées mais dépendantes d'un agrément administratif, organisatrices d'appels d'offres privés mais proches des appels d'offres publics, signataires de contrats privés et administratifs, contrôlées étroitement par l'Etat qui leur confie en retour des missions de contrôle des opérateurs et metteurs sur le marché. Economiquement, il faut espérer que le concept d'économie circulaire ne soit pas borné à la question des déchets aussi fondamentale soit elle. Le gaspillage d'énergie, au même titre que le gaspillage des ressources naturelles est un sujet pour l'économie circulaire.

Avis d'expert proposé par Arnaud Gossement, avocat, gérant du cabinet Gossement avocats et président de la commission juridique de l'Institut de l'économie circulaire.

¹ Principalement : directive (UE) 2018/851 du 30 mai 2018 modifiant la directive-cadre n°2008/98/CE relative aux déchets ; directive (UE) 2018/852 du 30 mai 2018, modifiant la directive 94/62/CE relative aux emballages et aux déchets d'emballages ; directive (UE) 2018/850 du 30 mai 2018 modifiant la directive 199/31/CE concernant la mise en décharge des déchets.