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Intercommunalité : la loi Notre doit être "très restrictive"

Un rapport officiel préconise d'encadrer strictement les EPCI afin d'assurer une taille minimale de 20.000 habitants et limiter leur nombre à 1.000. A terme, la clause de compétence générale des communes pourrait leur être transférée.

Aménagement  |    |  Philippe Collet  |  Actu-Environnement.com
Intercommunalité : la loi Notre doit être "très restrictive"

Dans le cadre du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (Notre), le Gouvernement propose que l'intercommunalité prenne de l'importance et gagne de nouvelles compétences. Mais pour cela, il estime qu'il faut réduire le nombre d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et relever leur taille minimale.

Pour y parvenir, "la loi devra être très restrictive sur les exceptions de taille", estime le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) dans un rapport publié le 21 janvier. La taille minimale en matière d'intercommunalité est bien de 20.000 habitants, estiment les services du ministère de l'Egalité des territoires, confirmant l'objectif gouvernemental. "L'augmentation de la taille des EPCI leur permettra de disposer d'une réelle capacité d'action (notamment en termes d'ingénierie et de capacités d'administration) et de devenir des interlocuteurs incontournables pour le niveau régional et national", défend le CGET, estimant que "un nombre [d'EPCI] inférieur à 1.000 (2.108 actuellement) semble une bonne cible".

Cette évolution est essentielle pour "aller au bout de la logique de mutualisation", explique le CGET qui plaide pour "un EPCI central au service des communes". Celui-ci pourrait "améliorer la productivité et la qualité des services au public dans l'ensemble du territoire", grâce notamment au transfert de responsabilités actuellement assumées par le niveau départemental ou communal. Si le CGET n'a pas conduit d'analyse complète sur ce dernier point, il met cependant en avant certains éléments, tels que la gestion du réseau routier capillaire départemental par les EPCI. Ce regroupement préconisé permettrait aussi la couverture globale du territoire par des schémas de cohérence territoriale (Scot). "Actuellement 75,3 % de la population nationale n'est pas couverte par un Scot", indique le rapport, ajoutant néanmoins que "la part du territoire concernée est significativement moindre".

Vingt-mille habitants et pas moins

L'article 14 du projet de loi Notre propose de relever de 5.000 à 20.000 habitants la taille minimale des EPCI. Si la mesure a été supprimée du texte en première lecture au Sénat, le ministère de l'Egalité des territoires la juge cependant pertinente car, à cette échelle, "chaque territoire disposera des équipements et d'une capacité à offrir des services considérés aujourd'hui comme indispensables par la population, et notamment les ménages actifs". Par "services indispensables", le CGET entend un réseau d'équipements scolaires, au minimum un établissement d'hébergement pour personnes âgées et plusieurs centre-bourgs ainsi qu'une capacité de régulation de l'offre commerciale assurant la viabilité à long terme de l'offre des commerces et services du quotidien.

Autres avantages des EPCI d'au-moins 20.000 habitants : l'administration locale "devrait (…) disposer d'un budget consolidé minimal de 17 millions d'euros environ" et les fonctionnaires du bloc communal seraient au moins 270, hors personnels des syndicats.

Actuellement, 14 millions d'habitants résident dans les 1.524 communautés de communes métropolitaines de moins de 20.000 habitants. En première approximation, le CGET estime qu'il serait possible de constituer au maximum 654 EPCI pour regrouper ces 14 millions d'habitants. Mais, en tenant compte de l'obligation de continuité territoriale, le maximum réel ne dépasserait pas 500. Finalement, "il parait donc raisonnable de se fixer l'objectif de moins de 400 EPCI nouveaux", juge le CGET. Ajoutés aux 584 EPCI de plus de 20.000 habitants (qui regroupent au total 42,3 millions d'habitants), le rapport recommande "un nombre total d'EPCI de moins de 1.000 pour la France métropolitaine entière".

Pour y parvenir, le CGET recommande de limiter les dérogations au seuil minimal de 20.000 habitants. Si celles-ci peuvent se justifier, notamment en montagne, "il ne faut pas non plus [qu'elles] conduisent à limiter les évolutions en maintenant des seuils bas".

Territoires vécus

Afin de regrouper les communes entre elles, l'article 14 du projet de loi Notre propose de rationnaliser la carte intercommunale en la resserrant autour des bassins de vie. Mais cette approche ne semble pas la plus pertinente, selon le CGET. En effet, les travaux du ministère et de l'Insee ont permis d'identifier 1.666 bassins de vie, constitués autour d'un "panier" d'équipements de base, "la superposition des EPCI [existants] et des bassins de vie montre une faible superposition des périmètres". C'est-à-dire que peu d'intercommunalités se superposent sur un seul bassin de vie et peu de bassins de vie correspondent à un EPCI. En cause, notamment, "[des] bassins [qui] ne prennent donc pas en compte la réalité des pratiques des habitants", explique le rapport qui pointe en particulier les limites de la prise en compte des distances kilométriques sans prise en compte des moyens effectifs de transport.

L'analyse des données de l'Insee relatives aux déplacements quotidiens plaide plutôt pour "que les petites communautés de communes voisines de nombreuses agglomérations rejoignent la communauté centrale plutôt que de se regrouper avec des territoires plus extérieurs". L'accroissement de la taille des EPCI passe donc par le renforcement du poids et de l'attractivité de l'agglomération centrale la plus proche, plutôt que par le regroupement de petites intercommunalités entre elles. Cependant, "la coïncidence entre les périmètres des futurs EPCI et ceux des bassins de déplacement ne peut cependant pas être considérée comme un critère central et unique", car la géographie des déplacements évolue dans le temps et les déplacements domicile travail et études ne représentent plus que 40% des déplacements

La bonne solution serait donc "une approche pragmatique [basée sur] les territoires vécus". Pour cela, le CGET propose de "laisser une large autonomie aux élus locaux pour définir les regroupements les plus pertinents" en s'appuyant sur les données et les outils d'analyse disponibles. Il s'agit donc, par exemple, de prendre en comptele rayonnement sur l'emploi d'une grande entreprise, la provenance des utilisateurs d'un équipement sportif ou culturel. Cependant, la "large autonomie" accordée aux élus locaux a des limite : "les préfets devront être invités à intervenir, le cas échéant, pour éviter le confortement de regroupements par trop incohérents avec les objectifs poursuivis".

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