Si les services de l'État ont été efficaces dans la phase de lutte contre l'incendie du 26 septembre, leur rôle dans le contrôle des installations en cause avant l'accident continue d'interpeller. C'est ce qui ressort, en creux, de la lecture du rapport d'inspection mis en ligne le 10 mars par le ministère de la Transition écologique.

La carence de l'État se manifeste en premier lieu dans l'instruction défaillante des études de dangers de Lubrizol qui n'avait pris en compte aucun des scénarios probables de l'accident. Mais elle se manifeste aussi de manière particulièrement aiguë dans les errements de la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (Dreal) concernant les établissements de la société NL Logistique.

Les services de l'État ont utilement mis en avant le droit d'antériorité dont a bénéficié cette société pour justifier la faiblesse, voire l'absence, de contrôle de ses installations. Des installations pourtant prises en sandwich entre le site Seveso seuil haut de Lubrizol et celui, classé Seveso seuil bas, de Triadis. Mais l'historique des établissements retracé par la mission et sa préconisation portant sur une réforme du droit d'antériorité permet d'y voir plus clair sur ces insuffisances.

Le Dreal muté

Le 4 octobre, soit huit jours après l'incendie, le directeur régional de l'environnement, de l'aménagement et du logement (Dreal), Patrick Berg, avait indiqué que les produits stockés chez NL Logistique ne justifiaient pas d'un classement au titre des installations classées (ICPE). Les services d'inspection n'avaient en fait pas une connaissance précise des produits stockés, comme le prouve la publication tardive par Normandie Logistique de la liste des produits stockés, et encore plus tardive de la liste de ceux qui avaient brûlé durant l'incendie.

Le 18 octobre, Patrick Berg était muté en Occitanie par un arrêté signé par les ministres de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires. Entre-temps, le journal Le Monde avait révélé une note interne de la direction générale de la prévention des risques (DGPR), en date du 7 octobre, qui donnait des éléments de langage à la Dreal. Elle précisait que les entrepôts de Normandie Logistique étaient connus de l'Administration sous le régime de la déclaration, qu'ils bénéficiaient de l'antériorité au regard de la réglementation des ICPE et qu'ils auraient vraisemblablement dû relever du régime de l'enregistrement. Le 23 octobre devant la mission d'information de l'Assemblée nationale, M. Berg reconnaissait effectivement ce dernier point. Le fonctionnaire avait pointé, à cette occasion, une défaillance de l'exploitant qui aurait dû notifier sa situation à l'Administration en 2010, au moment où une modification de la nomenclature des installations classées avait touché les entrepôts couverts, soit le type d'installations qu'il exploitait.

Exploitant déjà connu de la préfecture

La mise en avant de cette défaillance apparaît aussi comme un moyen pour les services de l'État de masquer leurs propres insuffisances. Comme le confirme la mission d'inspection, le site a une activité de stockage depuis 1923, les premiers hangars fermés ont été construits au début des années 1950, un arrêté donnant agrément à l'entreprise a été délivré en août 1953 pour l'exploitation de deux premiers bâtiments. Suite à la création en 1986 d'une rubrique de la nomenclature des ICPE dédiée aux entrepôts couverts, l'entreprise a déclaré exploiter deux autres bâtiments lui permettant de bénéficier de l'antériorité pour une activité de stockage sous le régime de la déclaration. « Avec la création de la rubrique 1510 en 1992, l'établissement est passé sous le régime de l'autorisation et a bénéficié de l'antériorité sans en avoir fait la déclaration », rapporte en revanche la mission. Même chose en 2010, lorsque le régime de l'enregistrement a été introduit dans cette rubrique. « L'établissement est alors passé sous le régime de l'enregistrement (…) et a bénéficié une nouvelle fois de l'antériorité sans en avoir fait la demande », indique le rapport.

L'exploitant aurait normalement dû signaler au préfet sa volonté de bénéficier de l'antériorité dans l'année qui suit la publication des décrets de modification de la nomenclature. Pour cela, il aurait dû lui fournir des informations précisant la nature et le volume des activités exercées. A partir de ces informations, le représentant de l'Etat aurait pu exiger la production d'études d'impact et de dangers, et imposer des prescriptions de fonctionnement adaptées. Cela n'a pas été fait, comme l'a déjà pointé Gabriel Ullmann, docteur en droit et ancien membre du Conseil supérieur des installations classées. Le droit d'antériorité de NL Logistique aurait donc dû tomber.

Zèle redoublé

Depuis l'accident, l'inspection des ICPE a redoublé de zèle pour rattraper le temps perdu. Elle a dressé procès-verbal pour neuf infractions, dont six susceptibles d'avoir été commises antérieurement à l'incendie. Le 27 février dernier, les magistrats instructeurs de l'affaire n'ont pourtant placé Normandie Logistique que sous le seul statut de témoin assisté alors qu'ils mettaient dans le même temps la société Lubrizol en examen.

Le préfet a mis également en demeure l'exploitant de se conformer aux mesures d'urgence imposées après l'accident mais aussi aux prescriptions qu'il aurait dû lui imposer avant l'accident. Aucune mention de visite d'inspection ni d'arrêté préfectoral antérieurs au sinistre ne figurent dans les visas des arrêtés préfectoraux de mise en demeure. M. Berg avait pourtant assuré devant les députés que l'inspection des ICPE avait effectué deux visites sur le site en 2011 et 2017.

Dans leur rapport, les hauts-fonctionnaires estiment que l'application du principe d'antériorité a « pu limiter l'action de l'État et sa capacité à imposer des mesures utiles de prévention des risques ». Ils préconisent d'exiger une expertise des établissements bénéficiant du droit d'antériorité démontrant que l'exploitation peut se poursuivre sans risques significatifs pour l'environnement et les populations. Pourtant, les faits qu'ils rapportent montrent que les services de l'État disposaient des moyens d'imposer des prescriptions de sécurité à NL Logistique et qu'ils ne l'ont pas fait.

Dans le plan d'actions qu'elle a présenté le 11 février, Élisabeth Borne reconnaît que la mise en œuvre de la réglementation « mérite d'être renforcée ». Elle indique qu'elle va demander à l'inspection des installations classées de recenser toutes les ICPE installées à moins de 100 mètres des sites Seveso et d'identifier les éventuelles installations sensibles implantées à proximité des limites de sites pour "lancer une investigation plus poussée des risques d'effets dominos". Une attention particulière sera accordée aux installations qui ont fait l'objet d'un droit d'antériorité ou qui sont classées sous le régime déclaratif.

Toutes choses qui étaient déjà censées être faites à travers les études de dangers, fondement des plans d'urgence (POI, PPI) et des PPRT. Ce qui repose la question des moyens dont dispose l'inspection des installations classées. Selon des statistiques divulguées par le ministère de la Transition écologique en mars 2019, les inspecteurs ont effectué 18 196 inspections seulement en 2018. Soit une baisse de 39 % par rapport à 2016.