Respectivement chargée de recherche et chef du pôle marchés du carbone, CDC Climat Recherche
Actu-Environnement : La Chine expérimente depuis 2013 sept systèmes d'échanges de quotas d'émissions (ETS). Comment ont-ils été mis en œuvre ?
Marion Afriat : L'initiative chinoise est née d'une logique différente de celle historiquement développée ailleurs dans le monde. Alors que le système européen, l'EU ETS, était lancé en 2005 à l'échelle européenne dès sa première phase de fonctionnement en 2005, la Chine a choisi de mettre en place des expérimentations régionales entre juin 2013 et juin 2014, avant de définir une législation à déployer à l'échelle nationale.
Pour cette phase d'expérimentation, la Chine a retenu deux provinces (Guangdong, Hubei) et cinq villes (Chongqing, Pékin, Shanghai, Shenzhen, Tianjin). La diversité des territoires choisis vise à représenter une variété de modèles économiques, industriels et géographiques en Chine qui permet d'expérimenter différentes règles institutionnelles. A l'image des autres systèmes de quotas mis en œuvre dans le monde, les deux secteurs les plus ciblés restent le secteur énergétique et l'industrie. Néanmoins, certains systèmes pilotes expérimentent cette régulation sur des secteurs distincts tels que le transport municipal à Shenzhen ou l'aviation à Shanghai. Comme en Europe, pour cette phase pilote, chaque système a distribué 100% des quotas gratuitement. Pour répondre à leur obligation de mise en conformité de leurs émissions de CO2, les entreprises peuvent acheter des quotas d'entreprises mais également des crédits de compensation chinois "Chinese certified emission reduction" (CCER) dans la limite de 5 à 10% de leur contrainte. Ces CCER sont des crédits de compensation issus de projets de réduction d'émissions qui proviennent largement des projets menés sur le territoire chinois dans le cadre du mécanisme de développement propre (MDP) mis en place par le protocole de Kyoto. Toutefois, avant d'être vendus sur les marchés pilotes, ces mêmes projets doivent être soumis au respect des méthodologies chinoises et approuvés par la Commission nationale de développement et de réforme (CNDR).
Dans un premier temps, l'objectif de cette expérimentation était de faciliter la compréhension de cet outil spécifique, l'ETS, et de faire de la pédagogie auprès des entreprises assujetties. Parmi les premières réussites, les entreprises semblent avoir compris les bases de ce système. Cependant, la principale faiblesse demeure le manque de transparence dans la définition des législations, sur le calcul du plafond d'émissions, l'allocation des quotas et le système de comptabilisation des émissions "Monitoring, reporting, verification" (MRV). La CNDR considère également comme enjeux les réflexions futures sur des politiques complémentaires (taxes par exemple) et sur la connexion des systèmes pilotes chinois avec d'autres ETS.
AE : Est-ce que ces marchés pilotes ont abouti à un prix chinois du carbone ?
Emilie Alberola : En moyenne sur les sept ETS pilotes, en 2013, le prix du CO2 a oscillé entre 6 et 7 € la tonne. Ce niveau de prix est relativement similaire à celui de l'Europe, mais son efficacité en réduction des émissions de CO2 devrait être plus puissante sur le système productif chinois, du fait du fort niveau d'intensité énergétique de l'industrie.
MA : Il faut noter également que ces marchés ont souffert d'une faible liquidité, il y a eu peu d'échanges durant la première année. C'est d'ailleurs l'un des points faibles soulignés par la CNDR lors d'un premier bilan en novembre 2014. Elle préconise, à l'avenir, d'améliorer la liquidité des marchés sous-jacente au bon fonctionnement de l'émergence d'un signal prix, mais aussi d'améliorer la transparence et la qualité des données des transactions.
AE : La CNDR a présenté en décembre dernier les grandes lignes d'un futur système national d'échange de quotas. Quelles sont-elles ?
MA : L'idée de mettre en place un système national d'échange de quotas n'est pas nouvelle en Chine. Dès 2011, le système d'échange de quotas d'émissions a été identifié comme l'un des moyens pour réduire les émissions de CO2. Le 10 décembre 2014, la CNDR a dévoilé les bases de ce futur marché qui devrait voir le jour en 2016, pour arriver à maturation en 2020. Dans le courant 2015, une législation plus détaillée sera dévoilée. Cela montre que le gouvernement chinois veut réellement porter ce sujet.
Ce que l'on sait aujourd'hui, c'est que ce système national se fera à l'échelle des provinces, des régions et des villes autonomes. Un plafond national d'émissions sera divisé entre ces 33 zones. Les règles du système MRV seront proposées par "the State Council", l'autorité suprême chinoise. La mise en place de mécanismes de flexibilité est envisagée mais leur nature n'a pas été tranchée (réserve d'ajustement de quotas, mise aux enchères, prix plancher, prix plafond, etc …).
Une question importante reste à déterminer : comment s'intègreront les ETS pilotes, qui devaient s'arrêter en 2015, dans ce système national ? Parmi toutes les hypothèses possibles, trois scénarios résument bien ces options : soit une application d'un ETS national et l'abandon des ETS pilotes, soit les ETS pilotes gardent leur spécificité et les règles nationales s'appliquent aux autres régions et villes chinoises. Et entre ces deux extrêmes, un scénario hybride pourrait être envisagé : des règles uniformes à l'échelle nationale pour les secteurs fondamentaux (énergie et industries), tout en laissant une marge de liberté aux ETS pilotes pour conserver leurs spécificités.
AE : Est-ce qu'à terme, ce marché chinois pourrait être connecté aux autres marchés du carbone qui se développent dans le monde ?
MA : La Chine écarte la possibilité d'une connexion avec d'autres marchés avant 2020, mais des discussions s'ouvriront sur l'après 2020. Pour pouvoir relier différents marchés, certaines caractéristiques de base doivent être similaires, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui. Par exemple, le plafond d'émissions n'est pas établi de la même manière en Chine que dans les autres initiatives étrangères. Dans la plupart des systèmes actuels, ce plafond est calculé en valeur absolue, alors qu'en Chine, il est calculé en valeur relative, relié à la croissance du PIB.
EA : La problématique de la connexion des marchés du carbone sera croissante dans les années à venir dès lors qu'on observe depuis deux années un nouvel élan de mise en œuvre de systèmes de tarification du carbone (systèmes de quotas, taxes carbone), au niveau national et supranational. De nombreuses initiatives existent en Amérique du Nord (Californie, Est des Etats Unis, Québec) mais aussi en Corée du Sud, en Afrique du Sud ou encore en Amérique du Sud. De fait, on s'achemine vers une multitude de prix du carbone. C'est une étape nécessaire pour qu'un jour on puisse imaginer des liaisons entre ces systèmes ou des mécanismes de reconnaissances mutuelles tels que des taux de conversions entre les monnaies.
