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Zéro artificialisation nette : comment les sénateurs veulent faire évoluer la loi

La mise en œuvre de l'objectif ZAN préoccupe les élus locaux. Le Sénat dépose une proposition de loi pour l'assouplir et apporter des garanties de développement aux collectivités. Le Gouvernement se dit ouvert à la discussion.

Aménagement  |    |  Laurent Radisson
Zéro artificialisation nette : comment les sénateurs veulent faire évoluer la loi

« C'est la plus grande préoccupation de nos élus locaux en ce moment », n'hésite pas à affirmer Jean-Baptiste Blanc (LR), rapporteur de la mission conjointe de contrôle sénatoriale relative à la mise en application du « zéro artificialisation nette » (ZAN). Avec sa présidente Valérie Létard (Union centriste), il a présenté, mercredi 14 décembre, à la presse, les conclusions de cette mission et la proposition de loi qui en est issue.

L'objectif ZAN à l'horizon de 2050, et l'objectif intermédiaire de diviser par deux le rythme d'artificialisation des espaces naturels, agricoles et forestiers (Enaf) d'ici à 2031, est inscrit dans la loi Climat et résilience d'août 2021. Mais de nombreux parlementaires, appuyés par les élus locaux inquiets pour le développement de leur commune, estiment que le compromis voté en commission mixte paritaire lors de l'adoption de la loi a été dévoyé, en particulier du fait des décrets d'application parus le 30 avril 2022. Ce qu'avait admis le ministre de la Transition écologique, Christophe Béchu, en demandant par circulaire aux préfets de suspendre l'application de ces textes dans l'attente de leur réécriture, après une expertise demandée à des agences d'urbanisme.

Le ministre est même allé plus loin, le 16 novembre dernier, devant la commission économique du Sénat, en reconnaissant qu'un nouveau texte législatif était nécessaire. La Première ministre s'est également voulue rassurante sur ces points, à l'occasion de son discours de clôture du Salon des maires, le 24 novembre dernier. « La position du Gouvernement est ambiguë. Il y a beaucoup d'annonces mais, pour l'heure, pas de modifications de la loi ni des décrets », déplore toutefois Valérie Létard, qui se garde, en revanche, de vouloir remettre en cause les objectifs de sobriété foncière portés par ces textes.

« Centralisme régional »

Quels sont donc les principaux griefs des sénateurs à l'endroit du dispositif législatif et réglementaire actuel ? La mission dénonce le calendrier et l'architecture institutionnelle de la réforme. « On avait fait voter la territorialisation de l'objectif », rappelle Jean-Baptiste Blanc, qui dénonce un centralisme régional à travers des schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet) contraignants. « À ce jeu-là, seules les régions et les métropoles sortent gagnantes », pointe le sénateur LR.

Les conférences des schémas de cohérence territoriale (Scot) se sont réunies dans chaque région pour émettre des propositions de territorialisation et devaient remettre leur copie pour le 22 octobre dernier. Ces propositions, lorsqu'elles ont été émises, sont sur la table des Régions. « Mais les Régions n'ont ni le temps ni l'envie de discuter de ces propositions qui remontent des territoires. On ne peut l'accepter », pointe le sénateur Blanc.

En l'état actuel des textes, les projets de Sraddet devraient être finalisés en mars prochain. « Le délai n'est pas suffisant », appuie M. Blanc. Afin de « procéder au nécessaire dialogue avec les Scot, EPCI et communes concernant la répartition des efforts de lutte contre l'artificialisation », la mission propose de prolonger d'un an le délai initialement prévu pour décliner les objectifs dans les documents d'urbanisme régionaux (Sraddet, SAR, Padduc, Sdrif) et dans les documents locaux (Scot, PLU, cartes communales). Soit une nouvelle échéance fixée à 2027, pour les premiers, et à 2028, pour les seconds.

Les sénateurs proposent également de transformer la conférence des Scot en conférence régionale du ZAN. « Elle serait tenue de se réunir annuellement au moins, et aurait pour mission d'effectuer un suivi des trajectoires du ZAN, de mettre à disposition de la Région des avis sur certaines décisions (modification du Sraddet, grands projets, projets mutualisés…) et de servir de forum de dialogue sur le ZAN, pouvant être saisi par les collectivités locales », détaille Valérie Létard.

« Décrets inadaptés, voire incohérents »

Quant aux décrets publiés, les sénateurs dénoncent leur inadaptation, voire leur incohérence au regard des dispositions prévues par la loi. Des décrets qui ont fait l'objet d'un recours de l'Association des maires de France (AMF), qui publie aussi, ce 14 décembre, ses propositions pour la mise en œuvre du ZAN. « Les trois décrets sont revenus sur ce qui avait été voté, en termes de territorialisation, de prise en compte des efforts déjà réalisés, de projets d'intérêt national et de nomenclature des sols artificialisés », estime Jean-Baptiste Blanc.

À propos de la nomenclature, la mission souhaite revenir sur le classement des parcs et jardins, actuellement considérés comme des espaces artificialisés. « Cela ne reflète pas la réalité de ces terrains et de leur rôle pour la nature en ville et la lutte contre les îlots de chaleur », justifient-ils, tout en pointant l'incitation à supprimer ces espaces qui en résulte. Mais, dans le même temps, les sénateurs suggèrent de délimiter des périmètres de densification dans lesquels la construction sur ces espaces verts ne sera pas considérée comme de l'artificialisation.

 
Des millions de communes sont déjà en situation de ZAN sans le savoir  
Christophe Béchu
 
En ce qui concerne les projets d'intérêt national, la mission souhaite les mettre en réserve pour qu'ils ne soient pas imputés aux seules communes qui les accueillent. Et ce, « dans le respect des enveloppes globales », assure toujours Valérie Létard. La mission estime qu'un cinquième (25 000 ha) de l'enveloppe totale d'artificialisation autorisée jusqu'en 2030 (125 000 ha) serait consommée par ces grands projets souvent conduits par l'État : canal Seine-Nord, lignes à grande vitesse, gigafactories, grands ports… Actuellement, « les collectivités sont rendues seules responsables de la réduction de l'artificialisation, alors que l'État est, lui aussi, aménageur et constructeur », déplore la mission. Elle propose par conséquent de placer ces grands projets dans un « compte foncier national » spécifique. La liste de ces projets étant aussi un enjeu, elle propose que leur qualification soit décidée par la Région, après avis de la conférence régionale du ZAN, conformément à des critères fixés dans la loi.

Attribuer une enveloppe minimale de 1 hectare

« Les préfets n'ont pas accompagné les élus alors qu'ils étaient en recherche d'ingénierie », déplore aussi Jean-Baptiste Blanc. La loi Climat et résilience, pointe la mission, n'a prévu que peu d'outils concrets pour accompagner les collectivités d'ici à 2027, compte tenu des nombreux enjeux soulevés par la réforme. Et de citer : la hausse des prix du foncier, les risques spéculatifs ou encore les besoins de financement des opérations de recyclage foncier, de rénovation et de renaturation.

Afin d'assurer à chaque commune un droit au développement, les auteurs de la mission proposent d'attribuer à toutes une enveloppe minimale de 1 hectare. « Cette mesure offrira un filet de sécurité pour les petites communes rurales », explique Jean-Baptiste Blanc. À défaut, une application comptable du ZAN conduirait paradoxalement, pour les petites communes et les communes rurales ayant été les moins consommatrices de foncier, en « un quasi gel des possibilités de construction ». Et ce, alors qu'elles ont un poids moindre dans la gouvernance des plans locaux d'urbanisme intercommunaux (PLUi) et des Scot, pointent les sénateurs.

De la même façon que pour les projets d'intérêt national, la mission propose de réserver, au sein des Scot et des PLUi, une enveloppe consacrée aux projets d'intérêt supracommunal, tels que des équipements publics qui profitent aussi à d'autres communes. Cette part sera destinée à abonder les enveloppes d'artificialisation des communes d'accueil lorsque leur enveloppe propre sera insuffisante. Et ce, dans l'objectif de ne pas désinciter les communes à porter des projets d'intérêt commun « nécessaires à la revitalisation de la ruralité ou à l'accès aux services publics ».

Enfin, les sénateurs proposent de mettre deux outils à la disposition des maires, afin qu'ils puissent maîtriser le rythme d'artificialisation avant que les objectifs du ZAN ne soient déclinés dans les documents d'urbanisme. Le premier leur donnerait la possibilité de surseoir à statuer sur les demandes de permis de construire portant sur des projets qui entreraient en contradiction avec les objectifs de sobriété foncière de la commune ou de l'intercommunalité. Le deuxième serait un droit de préemption permettant d'« éviter une ruée sur les friches à des fins spéculatives », explique Jean-Baptiste Blanc.

Des inquiétudes fondées, d'autres non

« Sans proposition de loi, on ne peut réussir le ZAN », assure Valérie Létard, qui annonce la discussion du texte à la Chambre haute pour la fin février. La présidente de la mission souhaite qu'il puisse être examiné par les deux chambres au cours du premier semestre 2023. « Le ministre de la Transition écologique et la présidente de l'Assemblée nationale doivent en prendre l'urgence », exhorte la sénatrice centriste, qui se dit ouverte à la discussion avec le Gouvernement en vue de converger vers une meilleure application de l'objectif sur le terrain.

Interrogé lors des questions d'actualité au palais du Luxembourg au même moment que la publication de la proposition de loi, Christophe Béchu a indiqué qu'il attendait le texte également dans un esprit d'ouverture. « La réécriture du décret est prévue pour le début de l'année prochaine », a par ailleurs indiqué le ministre.

« Tous, nous sommes convaincus de la nécessité de la sobriété foncière (…), a-t-il assuré. Dans le même temps, il nous faut mieux associer les élus. Car, dans la façon dont le texte a été rédigé, dans les mises en œuvre qui sont envisagées, il suscite des inquiétudes. Certaines sont fondées, d'autres ne le sont pas. Le meilleur exemple, c'est que des millions de communes sont déjà en situation de ZAN sans le savoir. » Reste à s'assurer que la réouverture d'un chantier législatif ne conduise pas à jeter le bébé avec l'eau du bain.

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