Le 18 mars dernier, le ministère de l'Agriculture a ouvert le dernier round des discussions autour de la future politique agricole commune (PAC) et de sa déclinaison nationale, qui entreront en vigueur en 2023. Il a en effet soumis aux parties prenantes ses propositions sur le plan stratégique national. Les discussions sont menées à marche forcée : les arbitrages finaux sur le premier pilier de la PAC sont attendus pour mi-avril. Un compromis doit aussi être trouvé entre l'État et les régions autour du deuxième pilier qu'ils cofinancent. L'objectif du ministère est de notifier à la Commission européenne son plan définitif d'ici la fin de l'été, après l'avoir soumis à l'Autorité environnementale pour avis.

En parallèle, les travaux se poursuivent à l'échelle européenne. Ils devraient aboutir d'ici fin juin. Vendredi 26 mars, un « super trilogue » devrait permettre des avancées sur le cadrage final de la PAC.

Éco-schèmes : quelles pratiques récompenser ?

« Le fait de mener en parallèle discussions européennes et concertation nationale fait qu'il y a une incertitude sur le cadre. Cela complexifie les arbitrages au niveau national sur le niveau des aides, les pourcentages attribués à tel ou tel levier. Sur l'éco-schème par exemple, on ne sait pas si ce sera 20, 25 ou 30 % des paiements directs. Ce n'est pas un détail, ça fait un delta de 700 à 800 millions d'euros par an pour la France ! », explique Mathieu Courgeau, président de la plateforme Pour une autre PAC.

L'éco-schème (ou éco-régime) est un nouvel outil qui va permettre aux États membres de verser davantage d'aides aux agriculteurs s'engageant, de manière volontaire, à aller plus loin que les normes environnementales réglementaires. Chaque État doit définir quelles pratiques seront récompensées.

Le ministère propose deux voies. La première est basée sur une amélioration des pratiques. « Cette approche est intéressante mais nous attendons d'en savoir plus : le diable est dans les détails », relève le président de la plateforme. La deuxième voie passerait par la certification avec deux niveaux : la Haute valeur environnementale (HVE) constituerait le premier niveau et le maintien en bio le deuxième niveau. « Actuellement, le cahier des charges de la HVE n'est pas à la hauteur pour justifier un soutien », regrette Mathieu Courgeau. Mi-mars, l'Institut du développement durable et des relations internationales (Iddri) pointait en effet du doigt le manque d'ambition des critères, indicateurs et seuils retenus pour accéder à cette certification et préconisait une refonte du cahier des charges.

Au contraire, la FNSEA juge que le niveau d'exigence proposé pour bénéficier de l'éco-schème exclut un trop grand nombre d'exploitations. Le syndicat défend « un accès facilité à tous les agriculteurs pour un niveau d'aide unique qui valorise les efforts réalisés par les agriculteurs et leur engagement dans la transition agroécologique ». Il défend une reconnaissance plus large de certaines pratiques : agriculture de précision, conservation des sols, certification bas carbone, valorisation des cultures intermédiaires…

L'élevage, grand perdant au profit des protéines végétales ?

L'évolution des aides couplées, qui soutiennent certaines cultures ou élevages pour lesquels une aide spécifique est jugée nécessaire, constitue également un sujet de crispation. Représentant un milliard d'euros d'aides, elles bénéficient aujourd'hui en majorité à l'élevage qui en capte 80 %. Mais le ministère propose de diminuer ce niveau de soutien, en fusionnant les aides allant aux vaches allaitantes et aux vaches laitières, dans une enveloppe unique plus petite (baisse envisagée de 16,5 %). Une partie des fonds seraient réorientés vers la production de protéines végétales, que le Gouvernement souhaite développer en doublant les surfaces d'ici 2030.

La FNSEA juge cette évolution trop brutale et redoute des impacts forts pour l'élevage bovin : « Toute évolution des soutiens directs doit être supportable pour les agriculteurs, en permettant une adaptation aux changements », analyse-t-elle. Un point de vue partagé par Mathieu Courgeau : « Le signal envoyé n'est pas le bon. Il faudrait plutôt accompagner une transition vers un élevage à l'herbe », estime le président de la plateforme Pour une autre PAC. La Confédération paysanne craint également que cette mesure n'achève les éleveurs de vaches allaitantes, déjà mal en point. « Les aides couplées doivent encourager les élevages à la relocalisation de l'engraissement, à être plus autonomes en protéines, par un soutien aux prairies à base de légumineuses, et à avoir un meilleur impact sur l'environnement grâce à un système de plafonnement des aides », estime le syndicat.

Le ministère propose également la création d'une aide couplée pour le maraîchage avec une enveloppe de 10 à 15 M€. « C'est un trop maigre premier pas vers la prise en compte de ces productions qui pâtissent de l'économie mondialisée et du contexte de concurrence intra européen. Nous proposons et défendons une aide couplée fruits et légumes frais qui intègre l'arboriculture et exclut les serres chauffées », réagit la Confédération paysanne. Le collectif Pour une autre PAC regrette également que cette proposition exclue l'arboriculture et qu'elle repose sur des critères très sélectifs, comme une taille de l'exploitation limitée à 3 ou 4 hectares.

Articulations entre premier et deuxième piliers

Enfin, la FNSEA regrette que cette concertation se limite aux aides du premier pilier, financées par l'Union européenne. « Il est pourtant indispensable d'avoir une vue globale de l'ambition du ministère, sur l'avenir de l'ICHN [aides pour handicaps naturels], de l'investissement, des MAEC [mesures agro environnementales et climatiques], des appuis à l'agriculture biologique et tout particulièrement de la gestion des risques, pourtant au coeur de l'adaptation au changement climatique », souligne le syndicat.

L'une des questions essentielles est de savoir quel sera le montant des aides transféré du premier pilier vers le second. La FNSEA se dit opposée à un transfert supplémentaire au-delà de 7,53 %, le niveau actuel, ce que propose le ministère aujourd'hui. Le collectif Pour une autre PAC estime au contraire que, pour accompagner les agriculteurs dans la transition agroécologique, le deuxième pilier doit être renforcé avec un transfert supplémentaire doublé, atteignant 15 %.

Enfin, alors que les aides directes doivent être dégressives et plafonnées, afin d'éviter que l'essentiel des aides n'aille aux grandes exploitations, le collectif déplore « un manque d'ambition sur les aides spécifiques aux petites exploitations, à la prise en compte des actifs ou encore sur le renouvellement des générations ». Même sentiment du côté de la Confédération paysanne : « Le ministère ne semble pas avoir pris la mesure de l'énorme défi du renouvellement des générations : pas de schéma "petit agriculteur", crainte immense de n'avoir toujours pas un paiement redistributif efficace, atermoiements sans fin sur la réalisation complète de la convergence interne (1)  ».