Depuis le début des années 2000, l'Union européenne, à travers sa Politique commune de la pêche (PCP), tente d'instaurer une pêche durable. Plusieurs mesures ont été adoptées pour résoudre le problème de surcapacité des flottes européennes de pêche qui compromettent à la fois la durabilité des stocks halieutiques et la viabilité de ce secteur sur le long terme. A l'appui de cette PCP, un Fonds européen pour la pêche (FEP) doté de 4,3 milliards d'euros, dont près d'un quart est dévolu au déclassement des navires, a été mis en place pour la période 2007 - 2013.
Afin d'évaluer l'efficacité des mesures prises par l'Europe, la Cour des comptes européenne (CdCE) a réalisé un audit de la performance qui a été effectué auprès de la Commission et de sept pays (Danemark, Espagne, France, Italie, Pologne, Portugal et Royaume-Uni). Présentées à la presse le 12 décembre, les premières conclusions (1) indiquent que la surcapacité de la flotte de pêche continue d'être l'une des principales causes de l'échec de la PCP au niveau de la viabilité des activités de pêche. "Bien que la question de la réduction de la surcapacité de pêche ait été abordée de manière récurrente lors de précédentes réformes de la PCP, les mesures prises à ce jour se sont avérées vaines",déplore la CdCE. Deux raisons principales sont avancées dans les résultats de l'audit pour expliquer ce fiasco : les insuffisances du cadre réglementaire ainsi que les déficiences observées dans la conception et la mise en œuvre des mesures de réduction de la surcapacité.
Un cadre réglementaire à préciser
Dans ses conclusions, la CdCE a constaté que le cadre instauré pour les mesures n'est pas satisfaisant et incomplet. En premier lieu, "bien que l'adaptation de la capacité de pêche aux possibilités de pêche soit l'une des pierres angulaires de la PCP et du FEP, la surcapacité de pêche n'a été ni définie ni quantifiée", compliquant ainsi la phase de conception des mesures. En effet, aucune évaluation formelle du degré de surcapacité des flottes européennes n'a été entreprise depuis 1995, "époque à laquelle elle a été estimée à 40 %".
De plus, la capacité de pêche qui est définie en termes de tonnage (GT) et de puissance (kW) ne semble pas être un indicateur fiable de la capacité réelle de capture des flottes, compte tenu des progrès technologiques constants. Selon les estimations de la Cour, même si la capacité de la flotte de pêche dans l'Europe des douze a diminué de 29 % entre 1992 - 2008, la capacité réelle aurait augmenté de 14 %. Ainsi, les plafonds fixés en fonction de ces unités n'imposent pas de restriction réelle.
La CdCE note également qu'"il n'y a pas suffisamment de règles claires permettant de traiter des droits de pêche lorsque les navires sont mis au rebut en bénéficiant d'une aide publique". Quand les bateaux sont déclassés, la capacité en termes de GT et kW est retirée des plafonds mais cela n'affecte en rien les quotas de pêche aux Etats membres. Ces derniers "peuvent les réaffecter comme bon leur semble à différents navires de pêche et appliquer des systèmes de quotas transférables". Certains pays comme l'Espagne autorisent cette pratique, alors que d'autres (la France et la Pologne) l'interdisent.
Une mise en œuvre compliquée des mesures de la PCP
Les conclusions de la Cour pointent aussi le manque d'implication des Etats membres dans la mise en place des mesures effectives. Ainsi, de nombreux retards ont affecté l'exécution des projets financés par le FEP et l'établissement des systèmes de gestion et de contrôle. Résultat, à la fin 2010, soit à peu près le milieu de la période de programmation, seulement 15 % du montant disponible avaient été alloués. Sur cette somme, la majeure partie a été déclarée en 2010, illustrant réellement le retard pris.
En outre, "les plans d'ajustements de l'effort de pêche (PAEP) n'offraient pas une base fiable pour adapter la capacité des flottes de pêche aux possibilités de pêche existantes". Il n'existe, par exemple, aucune règle pour déterminer si un Etat membre devait élaborer un ou plusieurs PAEP en fonction des différents programmes de déclassement établis pour chaque type de pêche. Quatre des sept pays audités (Espagne, Portugal, Pologne et Royaume-Uni) avaient, par ailleurs, fixé des objectifs inadéquats en matière de réduction de la capacité.
Même si le règlement du FEP l'interdit, certains investissements à bord qui sont éligibles à une aide peuvent aboutir à un accroissement de la capacité de capture. "Par exemple, des investissements dans des moteurs d'un meilleur rendement énergétique et des améliorations au niveau des conditions de travail peuvent écourter le temps nécessaire aux navires pour atteindre les zones de pêches et augmenter la productivité des pêcheurs", détaille l'instance européenne. Même si les Etats membres doivent s'assurer de l'utilisation des aides du FEP, il est parfois difficile pour eux de réellement vérifier les conséquences indirectes des améliorations apportées. Enfin, le fichier de la flotte de pêche n'a quelques fois pas été correctement mis à jour, aboutissant à une surestimation des plafonds fixés.
Dans les conclusions de son audit, la CdCE recommande à la Commission européenne de mettre au point un cadre réglementaire plus précis et également des actions permettant une réduction effective de la surcapacité de la flotte de pêche. Elle avance ainsi plusieurs solutions correspondant généralement aux points négatifs mentionnés. La CdCE demande aussi aux Etats membres de mettre en œuvre des mesures de la PCP liées à l'adaptation de la capacité de pêche aux ressources halieutiques disponibles comme l'actualisation du fichier de la flotte ou l'établissement de critères de sélection appliqués aux programmes de déclassement.
