Le gouvernement travaille actuellement à la réforme des évaluations environnementales. Un premier axe de travail vise à s'assurer que tous les projets susceptibles d'avoir des impacts environnementaux sont bien soumis à étude d'impact. Le corollaire étant que certains projets aux impacts faibles sont actuellement soumis de manière peut-être excessive à des études d'impact. La seconde question touche à l'indépendance des autorités chargées d'évaluer les études d'impact par rapport aux porteurs des projets. Ici, ce sont les plans et programmes locaux (1) qui figurent en première ligne.
"Des propositions ont été évoquées à l'occasion du dernier Conseil national de la transition énergétique (CNTE)", explique Philippe Ledenvic, président de l'Autorité environnementale (Ae) du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD), insistant sur le fait qu'"au stade actuel, beaucoup de points restent en discussion et aucune décision politique n'a été prise". Sans compter qu'une fois les grands axes de la réforme décidés, il faudra être attentif à la déclinaison pratique d'une telle réforme. Néanmoins, une nouvelle architecture se dessine.
Une comparaison européenne bien difficile
La France a-t-elle sur-transposé la réglementation européenne ? La réponse, centrale pour la réforme en cours, est loin d'être simple. "La France est dans une situation paradoxale puisque certains aspects sont sous-transposés et d'autres sur-transposés", explique Philippe Ledenvic.
La réglementation européenne impose une évaluation environnementale des projets présentant des "enjeux" pour l'environnement, une notion précisée via les annexes de la directive. Il s'agit d'un objectif de résultat qui, conformément au principe de subsidiarité, laisse aux Etats membres le choix des outils permettant de respecter l'obligation. Plutôt que de créer une nouvelle législation dédiée, la France a choisi d'intégrer cette obligation dans le cadre des réglementations existantes, c'est-à-dire, concernant les projets, principalement les textes relatifs aux installations classées (ICPE), aux projets soumis à la loi sur l'eau, ainsi qu'aux permis de construire.
Une première façon d'aborder le sujet consiste à comparer l'application du droit européen en France avec celle de nos voisins. En l'occurrence, "la subsidiarité bat son plein", explique le président de l'Ae du CGEDD, précisant que, "compte tenu des différences d'organisation institutionnelles, il n'y a pas deux Etats membres ayant retenu le même système". Ainsi, l'organisation allemande, accordant un rôle très important au länder, conduit à une organisation radicalement différente de celle retenue par la France, qui se caractérise par un corpus législatif et réglementaire, applicable de façon homogène sur le territoire national, particulièrement développé. En conséquence, les disparités entre pays sont telles qu'il est très difficile de réaliser des comparaisons.
Les seuils réglementaires en question
La Commission européenne estime qu'il peut y avoir des projets hors nomenclature ICPE ou réglementation eau qui échappent à l'évaluation environnementale malgré leurs impacts environnementaux potentiels. C'est le cas par exemple de certaines manifestations sportives ou festives (les rave parties, par exemple). "La question est récurrente, même si ces cas sont peu nombreux", estime Philippe Ledenvic.
En revanche, les cas de sur-transposition semblent plus fréquents. En effet, étant donné que l'on se calque sur la législation existante, les seuils d'autorisation deviennent essentiels. "Réaliser des études d'impact, lorsque les seuils ICPE sont bas, n'est parfois pas adapté", explique le président de l'Ae, ajoutant néanmoins que "ce n'est bien souvent pas le cas en matière d'élevage".
Risque de conflit d'intérêt en matière de plans et programmes
Quant au risque de conflit d'intérêt, il apparaît lorsque le porteur d'un plan, programme ou projet est aussi chargé de son évaluation environnementale. S'agissant des projets, les risques semblent relativement limités, les préfets chargés de les évaluer étant rarement les maîtres d'ouvrage. En revanche, les risques semblent réels concernant les plans et programmes soumis à évaluation environnementale par le code de l'environnement, les préfectures étant souvent chargées de les élaborer, de les évaluer et de les valider.
En mars 2012, l'Ae du CGEDD avait déjà pointé ce risque dans son avis relatif au projet de décret sur l'évaluation de certains plans et documents ayant des incidences sur l'environnement. Le texte réglementaire, alors en préparation, n'était pas conforme à la jurisprudence européenne et à l'esprit de la directive 2001/42 concernant l'évaluation environnementale des plans et programmes. Le décret, censé répondre à une mise en demeure adressée en octobre 2009 à la France par la Commission européenne, a finalement été publié en mai 2012 sans grandes modifications.
Aujourd'hui, voyant les sanctions européennes se rapprocher, le gouvernement ne peut plus faire la sourde oreille et se trouve contraint de revoir sa copie.
Enrichir les avis de divers points de vue
En l'occurrence, la question centrale est ici de redistribuer certaines des taches des Ae locales. Une chose paraît certaine, personne n'a mis en cause la qualité du travail de préparation des avis des Ae locales. Il n'est donc pas envisagé de leur retirer ce travail, la question pouvant néanmoins se poser pour les dossiers les plus sensibles, tels que Roybon ou Sivens.
En revanche, le travail de relecture et de modification des avis, ainsi que leur endossement par l'autorité décisionnaire, font débat. En la matière, l'Ae du CGEDD a mis en place une phase de relecture/modification collégiale qui permet d'intégrer à l'avis, entre sa rédaction et sa validation, des remarques variées issues de l'ensemble de ses membres. L'Ae endosse ensuite l'avis par consensus et le publie dans la foulée. Les Ae locales, quant à elles, réalisent une relecture interne suivie d'une validation officielle par voie hiérarchique avec, bien souvent, le préfet comme décisionnaire final.
Or, certains avis, notamment les plus complexes, gagneraient à être enrichis par la diversité des points de vue s'exprimant dans le cadre d'un collège. De plus, les risques de conflits d'intérêt sont particulièrement élevés dans le cadre d'une validation par voie hiérarchique. Comment améliorer la finalisation des avis et leur endossement ? "C'est l'un des points les plus débattus", rapporte Philippe Ledenvic, précisant que "c'est le sujet le plus important pour les associations environnementales".
Par ailleurs, pour les plans et programmes, il ressort de l'arrêt "Seaport" rendu en 2011 par la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) que, pour les plans et programmes, le préfet ne peut manifestement pas élaborer un plan ou programme et l'évaluer. Une des pistes envisagées consisterait à confier à d'autres acteurs la décision finale. Selon les premières informations présentées au CNTE, cet endossement de l'avis pourrait notamment être confié aux sept antennes régionales du CGEDD qui sont indépendantes des préfectures.
Une telle réforme soulèverait néanmoins des questions pour le moins intéressantes. Où placer le curseur entre les décisions endossées à l'échelon national ou à l'échelon interrégional et comment en organiser la répartition ? Quels seront les moyens disponibles ? L'Ae du CGEDD rend bon an, mal an 120 avis et une centaine de décisions, quand les Ae locales rendent plus de 3.000 avis et plus de 5.000 décisions par an. Enfin, comment gérer les désaccords éventuels entre les services chargés de préparer les avis et l'autorité chargée de les endosser ?
