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Oui, les plans régionaux déchets peuvent être prescriptifs !

Les régions ont-elle les moyens de dicter la politique déchets dans les territoires ? Oui, répond Thibault Turchet. Le responsable des affaires juridiques et réglementaires de Zero Waste France le démontre par l'analyse de la jurisprudence rendue sur les plans départements de gestion des déchets.

Avis d'expert  |  Déchets  |    |  Actu-Environnement.com
Environnement & Technique N°379 Cet article a été publié dans Environnement & Technique n°379
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Alors que la planification régionale des déchets est en cours, plusieurs questions émergent en particulier sur l'obligation d'atteindre ou non les objectifs de la Loi de transition énergétique (LTECV), et le degré de précision attendu quant aux installations à créer, adapter ou fermer. La jurisprudence rendue sur les plans départementaux apporte des réponses guidant la prise de décision.

Un impératif : tenir les objectifs de la loi de transition énergétique

Conséquence et condition de l'application de la LTECV, les plans régionaux ne pourront faire l'impasse sur les grands objectifs qui en sont issus, notamment la prévention (-10% de déchets ménagers et assimilés en 2020), le recyclage (65% des déchets non dangereux non inertes en 2025), et la mise en décharge (-50% en 2025).

Rappelons que les plans doivent établir des scénarii et des projections conformes aux dispositions légales qu'ils mettent en œuvre, en fixant les proportions de déchets réemployés, recyclés ou éliminés. En ce sens, ce sont les objectifs de la LTECV qui devront être mis en œuvre. En effet, la loi NOTRe, codifiée à l'article L541-13 II du Code de l'environnement, détaille le contenu du plan "pour atteindre les objectifs mentionnés à l'article L541-1", c'est-à-dire les dispositions issues de la LTECV. La loi NOTRe dispose en outre que "le plan peut prévoir, pour certains types de déchets spécifiques, la possibilité, pour les producteurs et les détenteurs de déchets, de déroger à la hiérarchie des modes de traitement" (article L541-13 VI du Code de l'environnement). Pour sa part, le décret du 17 juin 2016 ne fait que renforcer la portée de la LTECV, dès lors que le plan est censé "décliner les objectifs nationaux définis à l'article L541-1 de manière adaptée aux particularités régionales".

Si la loi parle ainsi de dérogation, et le décret "d'adaptation" des objectifs, il ne semble pas que ces notions remettent en cause les objectifs de la LTECV. En effet, c'est bien la notion légale de "dérogation" qui semble devoir être retenue, comme récemment précisé par le Tribunal administatif (TA) de Rennes. En l'occurrence, un département avait décidé de déroger à la hiérarchie des modes de traitement pour 69% de la population du territoire. Conformément aux dispositions du Code de l'environnement et à leur "esprit", le Tribunal a considéré que cela excédait les limites d'une dérogation, forcément limitée. Il y a donc lieu de considérer que les dérogations ne peuvent qu'être minoritaires, soit en portant sur des gisements de déchets spécifiques (aspect qualitatif), et sur des tonnages et/ou une population limités (aspect quantitatif). Le contrôle des juridictions sur cet aspect s'est en tout cas clairement renforcé, dans la mesure où elles sont passé d'un contrôle de "l'erreur manifeste d'appréciation" à un contrôle "normal", plus fin, au gré des modifications législatives et de l'ajout d'objectifs chiffrés depuis le Grenelle.

Cette interprétation du TA de Rennes n'est d'ailleurs pas incongrue quand on sait qu'en France, chaque collectivité peut en quelque sorte être considérée comme liée par les objectifs de la LTECV. La loi, générale et absolue dans un Etat français unitaire, prévoit à cet effet que "le service public de gestion des déchets décline localement ces objectifs pour réduire les quantités d'ordures ménagères résiduelles après valorisation". En ce sens, le terme "décliner" semble se rapprocher de la "mise en oeuvre" de ces objectifs nationaux, dans la mesure où c'est bien l'addition de chaque collectivité et a fortiori de chaque région qui permettra d'atteindre lesdits objectifs.

Faciliter la transition vers l'économie circulaire : planifier précisément les installations

Une fois les objectifs fixés, reste à rentrer dans le cœur de l'exercice : la planification des installations, dont le décret du 17 juin 2016 a renforcé le caractère prescriptif en prévoyant que le plan "mentionne notamment les installations qu'il apparaît nécessaire de créer, d'adapter ou de fermer afin d'atteindre ces objectifs" (article R541-16 I 5°). Cette prérogative, délicate à manier, amène certaines régions à considérer qu'elles ont une compétence peu étendue, au motif de l'empiètement sur les compétences de l'Etat, des droits acquis des exploitants ou de la libre administration des collectivités locales.

Pourtant, la réglementation et la jurisprudence sont claires : le rapport de "compatibilité" des choix de terrain avec le plan lui confère une véritable force juridique et un pouvoir d'orientation. La compatibilité crée un "rapport" entre deux éléments (le plan et une décision locale) qui exclut l'ambiguité, et oblige par conséquent l'autorité planificatrice à prendre position. Cette notion a été définie de façon très intéressante par le TA de Lyon  : "leur définition doit être suffisamment précise pour que l'autorité compétente chargée de délivrer une autorisation individuelle en matière d'élimination des déchets ménagers et assimilés soit en mesure d'établir si le site ou l'installation en cause s'inscrit dans le cadre de la gestion prévue par le plan".

Cette exigence de précision se retrouve donc dans de nombreux jugements anciens et récents. Voir en ce sens le TA de Toulouse : "il incombe aux concepteurs du plan [...] de procéder à un exposé raisonné et motivé de ce qui pouvait être conservé, devait être modernisé ou remplacé ou même crée « ex nihilo » […]" . Pour ce faire, la Cour administrative d'appel (CAA) de Lyon a conforté le rôle du planificateur, qui n'a pas à retenir automatiquement tous les projets même entérinés par une collectivité locale, dans la mesure où ils ne rempliraient pas les objectifs assignés au plan.

L'annulation du PREDEC d'Ile-de-France : une décision qui cadre le pouvoir des régions

Subsiste un traumatisme au sein des régions : celui de l'annulation du PREDEC d'Ile-de-France de 2015 qui prévoyait un moratoire sur les installations de stockage de déchets inertes (ISDI) pendant trois ans en Seine et Marne, puis la mise en place d'un plafond de stockage. Si cette décision a le mérite de fixer une limite claire au pouvoir des régions, elle n'a pas pour autant pour conséquence d'annihiler tout pouvoir prescriptif. Rappelons d'abord que ce jugement est intervenu dans un contexte très spécifique, celui des déchets du BTP en région parisienne, envoyés dans les départements ruraux excentrés. Un tel moratoire, fondé en partie sur une raison de (non) acceptabilité des installations de stockage, semblait trop inconditionnel pour la bonne prise de décision au niveau local. Le plan a probablement été censuré sur ce point car un tel moratoire s'apparente à une "suspension" de décision, l'action administrative étant alors "passive" (ne pas autoriser, remettre à plus tard la décision), et non plus "active" (au sens d'un programme d'action à mettre en œuvre).

Surtout, c'est certainement l'argument du "rééquilibrage territorial" qui n'a pas convaincu. A notre sens, une telle décision fondée sur une analyse fine des besoins en exutoires, et plus précisément des "non besoins" découlant d'objectifs de recyclage (depuis lors fixés à 70% des déchets du BTP), constituerait une base légale plus solide à l'image de l'objectif de division par deux des déchets en décharge d'ici 2025. Si le Tribunal a considéré que "ces dispositions ont pour effet de lier la compétence de l'autorité compétente" (ce qui relève de la tautologie), il faut surtout comprendre que les Conseils régionaux ne peuvent pas tout verrouiller en amont de façon trop générale, et en tout cas doivent trouver de solides arguments légaux (la LTECV en recèle de très nombreux) pour être juridiquement fondés.

Plusieurs cas de figure sont ainsi à envisager. Prévoir les exutoires à créer, en particulier pour les filières à soutenir (centres de tri, biodéchets, etc.) permettra de bien orienter l'investissement des collectivités locales. Cela est encore plus vrai pour le traitement des déchets résiduels (incinérateurs, centres de stockage, chaudières combustibles solides de récupération (CSR)), que la région est parfaitement en droit d'encadrer et de coordonner dans le but d'éviter des surcapacités. En matière d'adaptation des installations, les régions pourront mettre en lumière les évolutions nécessaires, et trouver un équilibre dans le cadre de la compatibilité avec des lignes directrices pouvant influencer fortement les décisions locales et les dossiers ICPE. Quant aux installations en fonctionnement, si la région n'a pas le pouvoir matériel de les faire fermer, elle peut par exemple constater l'absence de besoins additionnels pour différents gisements, voire interdire les renouvellements et extension de capacité à plus long terme. En effet, des plans tablant sur des hausses de capacité de certaines usines ont a contrario déjà été validés (qui peut le plus, peut le moins).

Avis d'expert proposé par Thibault Turchet, responsable des affaires juridiques et réglementaires de Zero Waste France

Réactions2 réactions à cet article

 

Parler des Régions serait un peu mieux :-)

Zéro déchet est irréaliste. Les auteurs d'un sympathique livre ont eu l'intelligence critique de "rajouter" la mention "ou presque"

Hélas l'ADEME, montrant un très mauvais exemple continue d'écrire :

'"Chaque Français a jeté en 2016 .." et je sais déjà que la formule sera reprise pour 2017.

C'est ridicule et irresponsable. On ne connait pas le dividende e, des touristes, etc.

Sagecol | 20 mars 2018 à 09h14
 
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Sagecol je vous rejoins quant à l'incurie de l'ADEME dont le raisonnement se résume souvent à des tableurs Excel avec des cases bloquées sur le résultat, se limitant à tortiller les données pour y arriver à tout prix. C'est valable pour les déchets, pour l'énergie, pour les ACV faites en dépit des normes internationales...
Le jour où cette institution produira quelque chose de scientifiquement fondé, ce sera champagne !

Albatros | 20 mars 2018 à 15h54
 
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