Le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) a publié mardi 10 mars un rapport sur l'évaluation de la police de l'environnement (1) . Cette mission avait été confiée à cette instance par Delphine Batho en juin 2013, quelques jours seulement avant son départ soudain du Gouvernement. "Les polices de l'environnement sont aujourd'hui considérées comme trop diverses et d'une complexité qui nuirait à leur lisibilité", indiquait la ministre de l'Ecologie qui demandait à la mission de se prononcer sur une éventuelle poursuite de la structuration de ces polices engagée par l'ordonnance du 11 janvier 2012.
La mission souligne que "la police de l'environnement, particulièrement dans sa dimension pénale, reste un élément clé de l'effectivité du droit de l'environnement en France". Une affirmation jugée "utile" par Eau & rivières de Bretagne au moment où, explique l'ONG, le rapport de la députée socialiste Frédérique Masssat "laisse présager une remise en cause des politiques de contrôle des exploitations agricoles". Le 18 février dernier, le ministre de l'Agriculture, Stéphane Le Foll, annonçait la mise en œuvre des mesures de simplification de contrôles, préconisées dans le rapport d'étape (2) de la députée, "dès la prochaine campagne de contrôle".
Une police plus délicate à faire comprendre
La lecture du rapport du CGEDD fait ressortir les spécificités de la police de l'eau. Cette dernière se révèle "nettement plus délicate à faire comprendre et admettre, surtout par les agriculteurs mais parfois également par les élus locaux", souligne la mission. Les griefs formulés par les organisations professionnelles agricoles sont de différents ordres : incertitudes pesant sur la définition des cours d'eau et des fossés, information insuffisante des services de l'Etat et des agences de l'eau sur l'action publique environnementale, modes d'action inadaptés des agents de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (Onema). Sur ce dernier point, les termes employés par la FNSEA et certaines chambres d'agriculture sont parfois violents, relève la mission.
Quant aux élus locaux, leur insatisfaction relaie parfois celle du monde agricole. Mais elle relève plus souvent des retards que ces derniers imputent à la police de l'eau dans la conduite de leurs projets d'aménagement, en particulier quand elle intervient tardivement dans le processus, précisent les rapporteurs.
"Il convient de ne pas exagérer les tensions et incidents" qui affectent cette police, temporisent toutefois les auteurs du rapport, soulignant que ces incidents ne touchent que certains départements. Les procédures judiciaires ne dépassent pas la trentaine dans les départements visités par la mission et ne débouchent que sur un nombre encore plus faible de sanctions. En 2013, même s'ils sont en augmentation, l'Onema n'a relevé "que" 96 incidents et deux cas de rébellion. Paradoxalement, les tensions semblent d'ailleurs les plus fortes là où les contrôles sont les moins fréquents, constate la mission. Car, il s'agit d'un autre enseignement du rapport, la pression de contrôle n'est pas homogène sur l'ensemble du territoire, en particulier dans les domaines de la nature et de l'eau où la police est essentiellement judiciaire.
La mission juge par ailleurs légitimes les remarques formulées par certaines organisations syndicales de l'Onema qui ont mis en avant les difficultés particulières des missions de police de l'eau : complexité des règles et des situations, grande sensibilité des milieux professionnels, conflictualité entre les enjeux économiques et environnementaux, etc.
Renforcer l'articulation opérationnelle ONCFS/Onema
Que préconisent les rapporteurs suite à ce constat ? Tout d'abord, la réaffirmation par les autorités administratives et judiciaires du lien entre les interventions de terrain et les objectifs de la police de l'eau, tout comme du caractère inacceptable des refus de contrôles. Mais aussi l'élaboration d'un document présentant les droits et devoirs des inspecteurs et des personnes contrôlées, ainsi qu'une doctrine relative à l'identification des cours d'eau et leur entretien. Un guide que le ministre de l'Agriculture vient d'ailleurs d'annoncer pour le mois de mars, en précisant que des cartographies départementales des cours d'eau seraient élaborées pour la fin 2015.
Autre préconisation : l'amélioration de la formation des agents aux techniques de contrôle et à la gestion des situations de tension. Les rapporteurs suggèrent à cet égard l'organisation de formations conjointes avec l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) qui dispose "d'une expérience reconnue en la matière".
Si la mission ne juge pas faisable un regroupement des agents en charge des polices dans les services départementaux placés sous l'autorité des préfets, elle préconise en revanche le renforcement de "l'articulation opérationnelle" ONCFS/Onema. Et l'on sent bien qu'elle souhaiterait aller plus loin en la matière. Le regroupement dans la future Agence française pour la biodiversité (AFB) de la totalité des missions de police de la nature et de l'eau "mériterait d'être bien davantage examiné", concluent les rapporteurs, qui déplorent que ce ne soit pas le schéma retenu pour l'instant par le Gouvernement. Le projet de loi sur la biodiversité, dont l'examen commence lundi prochain à l'Assemblée, prévoit en effet d'incorporer l'Onema à l'AFB mais pas l'ONCFS.
Meilleur pilotage judiciaire des polices
Le rapport fait également des préconisations en matière de pilotage judiciaire des polices. La désignation d'un référent "environnement" dans les parquets et parquets généraux est "partout appréciée", relève la mission. Mais celle-ci propose de s'orienter vers la nomination de magistrats référents dans un seul parquet par département afin de centraliser ces procédures auprès du tribunal de grande instance du siège de la préfecture.
"Les protocoles parquets/administrations, dont l'utilité est appréciée, devraient être généralisés et gagneraient à être complétés par des mécanismes de coopération opérationnelle", ajoutent les rapporteurs.
