Désigner le préfet de région en qualité d'autorité compétente pour procéder à l'évaluation environnementale de certains projets n'est pas légal. C'est ce que le Conseil d'Etat a jugé dans une décision (1) du 6 décembre 2017 rendue sur une requête de France Nature Environnement (FNE). Ce qui l'a conduit à annuler une disposition du décret du 28 avril 2016 portant réforme de l'autorité environnementale qui prévoyait cette possibilité. Une censure qui pourrait conduire à l'annulation d'autorisations de projets prises sur cette procédure irrégulière.
L'article R . 122-6 du code de l'environnement (2) issu du décret attaqué prévoyait que le préfet de région jouait le rôle d'autorité environnementale dans les cas où cette autorité n'était ni le ministre chargé de l'environnement, ni l'Autorité environnementale (Ae) du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD), ni la mission régionale d'autorité environnementale (MRAe) du CGEDD.
Cette disposition, juge la Haute juridiction administrative, méconnaît la directive du 13 décembre 2011 qui impose l'évaluation environnementale des projets avant leur mise en oeuvre. En effet, les textes nationaux ne garantissent pas que la compétence d'autorité environnementale du préfet de région soit exercée par "une entité interne disposant d'une autonomie réelle à son égard" lorsqu'il est en charge de l'élaboration ou de la conduite du projet au niveau local ou qu'il est compétent pour l'autoriser. En particulier, dans ce dernier cas, lorsqu'il agit en qualité de préfet de département chef lieu de la région.
Une vraie indépendance de l'autorité environnementale ?
Cette décision fait suite à des arrêts précédents du Conseil d'Etat qui avaient pointé l'illégalité des textes français en ce qui concernait, cette fois, l'évaluation environnementale des plans et programmes. Ce qui avait conduit à l'adoption du décret du 28 avril 2016. Mais ce texte réglait le problème pour les seuls plans et programmes et non pour les projets, pointait Gabriel Ullmann, docteur en droit, dans les colonnes d'Actu-Environnement en décembre 2016.
Une brèche avait été ouverte par un jugement du tribunal administratif d'Orléans du 2 novembre 2016. Cette juridiction de premier degré avait annulé un arrêté du préfet de la région Centre autorisant des éoliennes en retenant l'inconventionnalité de l'article R. 122-6 du code de l'environnement sur la base duquel avait été pris l'avis du même préfet en tant qu'autorité environnementale. "Cette décision devrait en appeler d'autres, pour vraisemblablement finir par conduire, cahin-caha, à la même issue : la fin de la tutelle de l'autorité environnementale en région par l'autorité décisionnaire", concluait M. Ullmann.
Cette nouvelle décision du Conseil d'Etat va dans ce sens là sans pour autant régler totalement le problème. En effet, ce dernier ne se prononce pas sur le cas où ce n'est pas le préfet de région mais le préfet de département qui est l'autorité décisionnaire.
Moyens humains et administratifs dédiés
Se posait également la question de savoir si les services instructeurs de l'avis pouvaient rester les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (Dreal). Dans sa requête, FNE contestait également le fait que le décret confie aux MRAe la compétence pour procéder à l'évaluation environnementale de certains projets, plans ou programmes sans assurer sa séparation fonctionnelle avec le préfet de région et les services régionaux chargés de l'environnement.
Le Conseil d'Etat écarte ce moyen considérant que la MRAe doit être regardée comme disposant d'une autonomie réelle dès lors que trois conditions sont réunies. D'abord qu'elle soit une entité administrative séparée de l'autorité compétente pour autoriser un projet, ou en assurer la maîtrise d'ouvrage, et qu'elle dispose d'une liberté de décision pour exercer sa mission consultative d'autorité environnementale. Ensuite, que le service régional désigné pour la soutenir dans l'instruction des demandes d'avis dispose de moyens humains et administratifs dédiés à cette mission. Enfin, que ce service soit placé sous l'autorité fonctionnelle du président de la MRAe pour l'exercice de cette mission.
Cette deuxième condition "signifie la fin de l'instruction des avis d'autorité environnementale sur les installations classées (ICPE) par les agents des unités territoriales de Dreal en charge également de l'inspection des ICPE", réagit Emmanuel Wormser, membre du directoire du réseau juridique de FNE.
Quoi qu'il en soit, France Nature Environnement se dit "particulièrement attentive aux mesures que l'Etat prendra pour tenir compte de cette décision et réviser sa copie". "La future organisation des autorités environnementales doit être plus simple et ne pas ouvrir la voie à de nombreuses exceptions", réagit Michel Dubromel, président de la fédération d'associations. En effet, explique-t-il, l'autonomie des autorités environnementales est une condition incontournable pour restaurer la confiance vis à vis des procédures de participation du public.
