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Pourquoi le Conseil constitutionnel pourrait reconnaître le principe de non-régression environnementale

Saisi par des députés, des sénateurs et nourris de contributions extérieures, les sages pourraient constitutionnaliser le principe de non-régression environnementale à l'occasion du contrôle de la loi néonicotinoïdes.

Gouvernance  |    |  Laurent Radisson  |  Actu-Environnement.com
Pourquoi le Conseil constitutionnel pourrait reconnaître le principe de non-régression environnementale

Le Conseil constitutionnel est-il en passe de consacrer le principe de non-régression environnementale ? La réponse est entre ses mains mais une opportunité sans précédent s'offre à lui à l'occasion du contrôle de constitutionnalité de la loi autorisant des dérogations à l'interdiction des pesticides néonicotinoïdes.

Les gardiens de la Constitution font l'objet d'une double saisine de plus de 60 députés et plus de 60 sénateurs d'opposition sur ce texte adopté par l'Assemblée nationale le 30 octobre et par le Sénat le 4 novembre. Ils ont également reçu plusieurs contributions extérieures à l'appui de cette saisine, cette loi étant considérée par de nombreux observateurs comme une régression environnementale inédite. « Le retour du poison des néonicotinoïdes constitue un recul sans précédent dans l'histoire du droit de l'environnement et de la protection de la biodiversité », s'indigne ainsi Delphine Batho, ancienne ministre de l'Environnement et signataire de la saisine des députés.

Un principe à valeur législative

Cette question du recul de la protection environnementale est l'enjeu fort de ces saisines, à la fois pour la loi soumise à l'examen des sages mais, plus largement, pour l'évolution de la jurisprudence constitutionnelle en matière de protection de l'environnement. En effet, le principe de non-régression n'a pour l'heure qu'une valeur législative et sa valeur constitutionnelle n'a pas été explicitement reconnue.

Le principe a été introduit parmi les dispositions législatives du code de l'environnement par la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, celle-là même qui a interdit les nénonicotinoïdes. Selon ce principe, « la protection de l'environnement, assurée par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l'environnement, ne peut faire l'objet que d'une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment ».

En l'état du droit, ce principe ne s'applique donc qu'aux textes réglementaires. Le Conseil d'État a été amené à plusieurs reprises depuis 2016 à juger de la conformité de tels textes à ce principe. Par deux fois déjà, il a annulé les dispositions de décrets qui le violaient. En décembre 2017, tout d'abord, à propos de l'exemption d'évaluation environnementale de certains équipements sportifs. Puis, en octobre 2019, quant aux règles de l'évaluation environnementale applicables en Guyane.

Deux écoles s'affrontaient

Tout l'enjeu est donc aujourd'hui celui de la possible consécration de la valeur constitutionnelle du principe. Les deux saisines parlementaires font valoir une atteinte au principe de non-régression. De même, une contribution extérieure, signée par quatorze des plus grands spécialistes du droit de l'environnement, dont le professeur de droit Michel Prieur, est entièrement fondée sur la reconnaissance et la mise en œuvre de ce principe.

Deux écoles s'affrontaient quant à savoir si une révision constitutionnelle était nécessaire ou si le principe de non-régression était déjà inscrit dans le bloc de constitutionnalité et qu'il suffisait de le consacrer. Force est de constater que les deux saisines et cette contribution extérieure soutiennent de manière unanime cette deuxième thèse.

« Les requérants appellent ainsi le Conseil constitutionnel à considérer que le principe de non-régression est déjà inscrit dans la Constitution, plus précisément à l'article 2 de la Charte de l'environnement », soutiennent ainsi les députés. « La violation du principe constitutionnel de non régression en matière environnementale, que nous pensons d'ores et déjà présent dans notre droit positif, découle d'abord de la privation de garanties légales des exigences constitutionnelles relatives à la protection de l'environnement », font aussi valoir les sénateurs.

« Éviter de consacrer un principe à l'eau de rose »

Une certaine unanimité semble se dégager en faveur de cette thèse, l'article 2 de la Charte de l'environnement prévoyant que « Toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l'amélioration de l'environnement ». L'enjeu est donc aussi que les sages de la rue de Montpensier puissent donner du sens et de la portée à ce principe. « Il s'agit de fixer des critères d'application pour éviter de consacrer un principe à l'eau de rose », explique Arnaud Gossement, professeur de droit et signataire du mémoire adressé au Conseil constitutionnel.

 
L'autorité morale du principe de non-régression est d'ores et déjà atteinte par cette loi.  
Arnaud Gossement, professeur de droit
 
Pour cela, les spécialistes du droit de l'environnement s'appuient sur deux arguments : la jurisprudence du Conseil d'État depuis 2017 dont ils proposent de reprendre les critères, et la technique utilisée par le Conseil constitutionnel reprise dans sa décision du 4 août 2016 portant sur le contrôle de constitutionnalité de la loi de reconquête de la biodiversité. Selon celle-ci, « le législateur doit non seulement appliquer la Charte mais il doit l'appliquer de manière à assurer son effectivité », explique Arnaud Gossement. Le principe de non-régression devrait par conséquent contribuer à ce que le législateur assure cette effectivité.

Ce principe a « d'ores et déjà été appliqué, explicitement ou dans sa substance, par plusieurs cours constitutionnelles, à l'image de la Cour constitutionnelle belge ou du Tribunal suprême espagnol », font par ailleurs valoir les signataires de la contribution.

Devoir d'amélioration constante de la protection

Quant à la loi néonicotinoïdes elle-même, les parlementaires requérants et les spécialistes du droit de l'environnement proposent sa censure au Conseil constitutionnel en faisant application du principe de non-régression ainsi consacré. Ce principe « comporte un devoir d'amélioration constante du niveau de protection effectif de l'environnement et de la santé humaine », rappellent ces derniers. Or, la loi a été adoptée sans aucune évaluation préalable sérieuse. D'autre part, le report à 2023 de l'interdiction décidée en 2016 « ne saurait être qualifié d'amélioration de la protection de l'environnement », ajoutent les juristes.

« L'autorité morale du principe est d'ores et déjà atteinte par cette loi », estime Arnaud Gossement. Et l'on est sur un cas absolument emblématique de régression ».

Lors du contrôle de constitutionnalité de la loi de 2016, le Gouvernement, auquel appartenait l'actuelle ministre de la Transition écologique, avait défendu une conception ambitieuse du principe :  « Tel que formulé par le législateur, qui, pour cela, s'est inspiré de l'évolution du droit international de l'environnement, d'exemples étrangers et de travaux universitaires, le principe de non-régression se présente comme un principe de progrès, qui n'entend faire obstacle ni à la nécessaire mutabilité de la règle de droit (…), ni à la faculté, pour les détenteurs du pouvoir normatif, de tenir compte d'intérêts généraux autres que celui de la protection de l'environnement. »

La balle est maintenant dans le camp du Conseil constitutionnel.

Réactions9 réactions à cet article

 

Par les temps de dérégulation feutrée mais très active qui courent, que le principe de non-régression environnementale soit gravé dans le marbre par le Conseil constitutionnel constituerait un progrès essentiel du droit. Notre société a besoin de garde-fous solides contre les multiples coups de boutoir dont l'environnement fait encore et toujours l'objet.
Qu'au moins le pitoyable reniement de la loi ré-autorisant les néonicotinoïdes en France apporte, certes paradoxalement, sa pierre à l'édifice d'un droit de l'environnement plus solide et protecteur du citoyen.

Pégase | 16 novembre 2020 à 09h29
 
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Le principe de non régression du droit environnemental ne devrait-il pas s'articuler avec d'autres non régression, qu'il s'agisse des droits humains ou des droits sociaux des plus déshérités?
A défaut, ce qui est a priori un principe progressiste, ne pourrait-il pas déboucher demain sur des évolutions regrettables de notre droit dans les domaines précités?

adjtUAF | 16 novembre 2020 à 10h35
 
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Deux choses :
* pourquoi sur les néonicotinoïdes et pas par exemple sur la suppression de fait des recours citoyens contre les éoliennes ou la SNBC qui entérine le recours au gaz aux dépens du nucléaire ? C'est TOUTES les lois qui devraient être examinées à cette aune !
* le diable est dans les détails : le principe de précaution est devenu un principe d'inaction. Attention aux dérives…

dmg | 16 novembre 2020 à 11h17
 
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@ adjtUAF : je ne vois pas bien en quoi faire avancer le droit de l'environnement nuirait aux droits humains et sociaux, bien au contraire. Mais sur le principe, il convient en effet de rester vigilant.
Pour autant, la priorité des priorités est bien de rendre 100 % compatibles les textes législatifs nationaux, les directives et les politiques sectorielles européennes (telle la PAC), les traités et autres accords internationaux en faveur de l'économie, de l'industrie, de l'agriculture et du commerce compatibles avec ces autres droits. Et là, le chantier est immense !

Pégase | 16 novembre 2020 à 11h23
 
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@dmg
Vous êtes libre de le regretter mais le ralentissement de la promotion du nucléaire promue par la SNBC (mais le nucléaire conservera de "beaux" restes...) n'est pas une régression environnementale. La lutte contre les GES y perd certes quelque peu mais pas celle contre les déchets...

adjtUAF | 16 novembre 2020 à 11h46
 
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Chers tous,

Bon débat! Principe législatif, à valeur constitutionnelle ou constitutionnel...
Comme on voudrait bien, une fois de plus, remplacer le principe à valeur constitutionnelle de "la préservation et de l'amélioration de l'environnement"(voir l'article 2 de la charte de l'environnement) par le principe législatif de"non-régression", bien plus drastique pour certains (?), selon lequel "la protection de l'environnement ne peut faire l'objet que d'une amélioration constante, COMPTE TENU DES CONNAISSANCES SCIENTIFIQUES DU MOMENT" (les majuscules sont de moi) (Art L-110-1-9°C.env.)

Car ces connaissances varient au gré de nécessités et de circonstances diverses qui ne sont pas, elles, gravées dans le marbre. Concernant, entre autres, les très décriées autorisations dérogatoires à l'interdiction d'employer certaines substances insecticides néonicotinoïdes, peu préoccupantes mais efficaces, pour traiter les betteraves, je propose qu'il soit réfléchi sur le sens des mots et j'avance la question suivante:

Au gré et pour tenir compte de l'évolution fluctuante des connaissances du moment, aménager, retoucher le droit de l'environnement (sans le modifier, par le biais de dérogations délivrées au cas par cas, assorties de conditions strictes et limitées dans le temps) revient-il à le faire régresser, refluer, rétrograder? Ou au contraire à l'ajuster, le perfectionner, l'améliorer?

J'ai déjà ma réponse, mais en bon cartésien, j'aimerais avoir vos avis.

Bien à vous,

Euplectes

Euplectes | 16 novembre 2020 à 18h27
 
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Si cette saisine permet au Conseil constitutionnel de reconnaitre l'inutilité d'ajouter des articles environnementaux dans la Constitution alors qu'existe déjà la Charte constitutionnelle de l'environnement, ce serait positif pour la clarté et la cohérence juridique. Mais si cette reconnaissance se fonde sur l'article 2 de la Charte "Toute personne a le devoir de prendre part à la préservation de l'environnement" - article qui dans sa généralité ne s'applique pas seulement aux décideurs publics en fonction de leurs décisions, mais aussi à toute personne en fonction de ses actions -, il est probable que devant l'épidémie de contentieux de toutes natures qui pourrait se déclencher, le droit de l'environnement pourrait offrir une mine d'emplois et ainsi contribuer à la relance économique. On peut espérer que les 9 "Sages" sauront proposer des limites et des critères à ce principe; et peut-être même une meilleure définition? Celle de la loi de 2016, donnée non par un antonyme, mais par un terme qui étend la portée du mot à définir, est illogique. Régression versus statu-quo = non-régression ? ou "amélioration"?

Pasisimple | 16 novembre 2020 à 20h24
 
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Cher Pasisimple,

Merci pour votre réponse et vos questions.

La définition de "régression" est "marche en arrière", soit l'évolution en sens inverse, permanente ou temporaire, d'un phénomène qui cesse de progresser.
Le mot "statu quo" est ainsi défini: " l'état des choses à un moment donné"
Le mot "amélioration" est ici défini: l'augmentation du niveau de préservation et de protection de l'environnement
Les mots "amélioration constante" signifient que le niveau de préservation et de protection de l'environnement est durable et ne doit pas s'interrompre.
La phrase "amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment" me paraît devoir signifier que l'amélioration, bien que voulue constante, peut souffrir un statu quo ou une régression temporaire, dans certaines conditions.

Donc oui, une régression est ici une marche en arrière, mais elle peut être aussi un recul temporaire ou un ressac (encore plus temporaire). Et oui, le statu quo n'est pas une amélioration constante et peut toujours être considéré comme une non-amélioration. Voici, grosso modo, le fondement des thèses simplificatrices de nos contradicteurs.

Mais approfondissons:
Posons nous la question de savoir si, et dans quelle mesure, une régression du processus d'amélioration peut influer sur la pente (l'inclinaison montante) de la courbe qui représente à tout moment le niveau de l'amélioration:

- si la régression est permanente (qui dure sans interruption ou changement) (...)

Euplectes | 17 novembre 2020 à 19h21
 
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(...)

l'influence contraire à l'ascendance de la courbe sera d'autant plus accentuée que la durée de la régression sera longue.

Si la régression est temporaire, l'influence contraire à l'ascendance de la courbe sera d'autant plus faible que la durée de la régression sera courte.
Ceci est la base simplifiée (mais c'est la base) des "connaissances scientifiques du moment"

Les "connaissances techniques du moment" nous forcent à constater que, faute d'aucune autre solution assez satisfaisante A CE JOUR, il ne pouvait être évité de recourir, comme l'autorise la loi, à la délivrance de dérogations à l'interdiction d'utiliser CERTAINS néonicotinoïdes, sous conditions strictes d'emploi et de temps.

Le Conseil Constitutionnel pourra nous dire si le 9°de l'article L.110-1 du Code de l'environnement est conforme ou non conforme à la Constitution et à la Charte de l'environnement y adossée.

(Sources des parenthèses ouvertes et fermées: Constitution, Charte de l'environnement, Code de l'environnement art L.110-1).

Bien à vous,

Euplectes

Euplectes | 17 novembre 2020 à 19h56
 
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