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Des propositions pour une autre gouvernance des algues vertes en Bretagne

Penser les marées vertes comme un enjeu systémique plutôt que cibler seulement les agriculteurs, c'est l'enjeu d'une vision constructive proposée par les étudiants de l'École de droit de Sciences po.

Gouvernance  |    |  A. Sinaï
Des propositions pour une autre gouvernance des algues vertes en Bretagne

C'est à partir du terrain qu'un groupe d'étudiants de la clinique juridique de l'École de droit de Sciences po a élaboré une contribution (1) sur la gouvernance des algues vertes en Bretagne, sous la direction de David Kanter, professeur d'études environnementales à l'université de New York et vice-président de l'International Nitrogen Initiative.

Entre décembre 2021 et avril 2022, ils ont rencontré une vingtaine d'interlocuteurs dans la région, agriculteurs conventionnels et agriculteurs biologiques, sous-préfet et experts de haut niveau, avocate et chercheurs, représentants associatifs, spécialistes de l'eau, responsables de l'agence régionale de santé, membres du ministère de l'Agriculture, maire d'Hillion, commune des Côtes-d'Armor particulièrement touchée, et habitants. « Nous aurions également apprécié rencontrer un plus grand nombre d'agriculteurs conventionnels, mais cela n'a pas été possible, également en raison de refus et de non-réponses », déplorent les coauteurs. Quant aux syndicats (en l'occurrence la FNSEA) et les coopératives agricoles (la Cooperl) de Bretagne, ils n'ont pas donné suite à leurs demandes.

“ La prochaine étape est d'inclure tous les autres acteurs pour commencer à transformer les systèmes de production ” David Kanter, directeur de l'étude à Sciences po
Les étudiants ont cartographié les interactions entre les différents facteurs, humains et non humains, qui contribuent au développement des algues vertes, mais aussi les riverains, en l'occurrence les habitants d'une des baies les plus touchées, rencontrés à la plage du Valais, à Saint-Brieuc, pour qui les marées vertes font désormais partie du quotidien. À l'issue de cette enquête, un « arbre des concepts » participant à une gouvernance efficace des nutriments en Bretagne a été représenté. Les solutions consistant à modifier directement les pratiques des agriculteurs ne sont pas représentées, délibérément, car l'approche, novatrice en ce sens, prend ses distances par rapport à un ciblage des exploitants agricoles qui a montré ses limites. David Kanter justifie ce parti-pris : « En fin de compte, les agriculteurs sont assez contraints. Vu les réductions (d'effluents d'azote, ndrl) déjà faites, il y a des limites à ce qu'on peut accomplir. La prochaine étape est donc d'inclure tous les autres acteurs pour commencer à transformer les systèmes de production. »

Une approche systémique

L'accumulation d'azote, massivement employé en agriculture conventionnelle et contenu dans les nitrates, est responsable d'une pollution globale. C'est une des neuf limites planétaires de sécurité pointées par le Stockholm Resilience Institute. En Bretagne, en raison d'une géomorphologie particulière et de pratiques agricoles héritées des années 1960, les marées vertes en sont la manifestation visible. Les baies, semi-ouvertes et peu profondes, sont particulièrement propices à l'eutrophisation. Dans cette région, les émanations de sulfure d'hydrogène dégagé par la décomposition des algues sont soupçonnées d'avoir entraîné la mort de quatre personnes entre 1989 et 2019.

Avec trois fois plus de porcs d'élevage que d'habitants, la Bretagne est une région de production spécialisée et exportatrice. Les nitrates y sont d'origine agricole à 95 %. Actuellement, la gouvernance se focalise sur les agriculteurs et leurs pratiques, mais ce ciblage les soumet à des injonctions contradictoires : produire toujours plus tout en limitant les impacts. Cette focalisation laisse de côté d'autres acteurs, un constat d'omission partagé par la Cour des comptes dont le rapport (2) , remis en juin 2021, souligne l'absence des filières agroalimentaires dans la gouvernance.

En Bretagne et ailleurs, les imbrications entre agriculteurs et non-agriculteurs sont nombreuses. L'approche systémique influencerait significativement les pertes d'azote. « Un peu comme les pièces d'un puzzle, on a constitué un schéma avec tous les acteurs, nous y compris en tant que consommateurs », expliquent les coauteurs de Sciences po. L'enjeu est « l'avènement d'un système agroalimentaire durable ». Pour y parvenir, il s'agit, par exemple, d'« embarquer » les fournisseurs et les conseillers agricoles et d'encadrer la vente et le conseil en engrais azotés, restés en dehors du champ de la loi Egalim, qui sépare les activités pour éviter les conflits d'intérêt. Et inciter à utiliser des produits à empreinte azotée moindre, comme les légumineuses, en appliquant une TVA différenciée.

Élargir la focale

Parmi les neuf propositions avancées, l'étude met en avant le levier du devoir de vigilance des grandes entreprises françaises, des banques et des assurances, qui doivent prévenir les atteintes sur leur chaîne de valeur en intégrant la prévention des pollutions azotées vis-à-vis de leurs fournisseurs ou des clients auxquels elles accordent un prêt.

Il ne s'agit pas d'imposer des contraintes supplémentaires aux agriculteurs, mais de leur offrir de nouvelles perspectives économiques. Par exemple, mobiliser le bien-être animal comme levier pour réduire les fuites d'azote suppose une compensation financière, liée à la baisse de la production, sous la forme de primes de bien-être animal contractuellement garanties, assorties d'un étiquetage obligatoire. En ce qui concerne le fumier et le lisier produits en excédent – 10 millions de tonnes (Mt) de fumier et 15 Mt de lisier chaque année –, une plateforme en ligne, régie par la chambre d'agriculture, pourrait donner un prix à ces déchets afin de pouvoir les valoriser sans les épandre.

L'enjeu est aussi d'entretenir et de valoriser le bocage breton grâce à la généralisation des haies. Une grande partie d'entre elles n'est pas entretenue et n 'est pas pérenne, alors que le rôle de ces haies ,dans la rétention des nutriments, est avéré. L'étude de Sciences po propose d'inclure les frais d'entretien à long terme dans la prise en charge des travaux de plantation des haies et arbres, en bordure de tous les champs bretons, ce qui permettrait aussi de créer des emplois.

Alors que les revenus du monde agricole sont instables et pluriels, un agriculteur sur quatre vit sous le seuil de pauvreté, le niveau d'endettement est élevé dans la profession. L'étude propose de reconnaître le statut de paysan-chercheur pour que les agriculteurs en transition bénéficient du crédit impôt recherche qui accompagnerait ces recherches expérimentales. Réduire volontairement la taille du cheptel, planter des haies intraparcellaires… Tout ce travail mené par des paysans innovants représente un coût financier qui n'est actuellement pas accompagné. Une partie des financements publics et privés alloués à l'agriculture conventionnelle pourraiet être progressivement orientée vers l'agriculture paysanne. En outre, la PAC pourrait davantage prendre en compte les démarches de réduction des pollutions azotées. L'accent est également mis sur la formation des agriculteurs en exercice et en devenir. L'étude propose un label « certi nitrates » attestant d'une formation transversale qui serait dispensée gratuitement par les chambres d'agriculture.

« Trouver de nouveaux mots, créer de nouvelles méthodes. » Les étudiants citent la femme de lettres britannique Virginia Woolf pour mobiliser une vision renouvelée de l'avenir de l'agriculture bretonne. Pour le sous-préfet Étienne Guillet, consulté dans le cadre de cette étude, « le plan proposé par Sciences po élargit le champ. Il n'en demeure pas moins que les pratiques agricoles, ce sont les exploitations qui les mettent en œuvre. Au final, celui qui met l'azote dans la terre, c'est l'agriculteur. La prolifération des algues vertes, c'est ce flux d'azote sur lequel on est capable d'agir, alors qu'on ne peut pas empêcher les canicules dans les baies ».

Une vision pragmatique qui, selon David Kanter, reste à élargir : « Le gros défi, c'est une question d'échelle car, localement, les politiques n'ont pas vraiment les leviers pour engager toute la filière à l'échelle nationale, européenne et internationale. Il faut mobiliser l'Union européenne et influencer le marché dans son ensemble par des standards. Les Pays-Bas ont nommé un ministre de l'Azote, tant la question est devenue cruciale dans ce pays qui envisage de réduire le cheptel de 25 à 30 %. »

1. Consulter la contribution de l'École de droit de Sciences po
https://www.actu-environnement.com/media/pdf/news-39887-sciences-po-contribution-algues-vertes.pdf
2. Consulter le rapport de la Cour des comptes
https://www.ccomptes.fr/fr/publications/la-politique-publique-de-lutte-contre-la-proliferation-des-algues-vertes-en-bretagne

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