« Jusqu'à présent, le contribuable européen a bien trop souvent dû payer l'addition à la place du pollueur », pointe Viorel Ștefan, le membre de la Cour des comptes européenne responsable du rapport « Pollueur-payeur : une application incohérente dans les différentes politiques et actions environnementales de l'UE (1) ». Son constat découle d'une analyse de la mise en œuvre de ce principe dans les domaines de la pollution industrielle, des déchets, de l'eau et des sols.
Un certain nombre de textes européens jouent un rôle important pour son application. Ainsi dans l'industrie, la directive 2010/75/UE relative aux émissions industrielles (IED) demande aux installations les plus polluantes de prendre des mesures pour maintenir leurs émissions dans les limites légales. Elle n'exige toutefois pas des installations qu'elles prennent en charge le coût de l'impact de la pollution résiduelle (2) et laisse sans contrainte les moins importantes.
En principe, en application de la Directive sur la responsabilité environnementale (DRE), si des usines causent des dommages environnementaux (3) significatifs, elles doivent prendre en charge le coût de la réparation. « La majorité des États membres ne tiennent pas les installations pour responsables lorsque les dommages environnementaux résultent d'émissions situées dans les limites de l'autorisation qui leur a été délivrée, et que l'installation n'a pas commis de faute ou de négligence », pointe la Cour des comptes de l'UE dans son rapport.
1 230 « réparations » au titre de la DRE déclarés en sept ans
En outre seulement 1 230 cas de pollution traités au titre de la DRE ont été déclarés par les États membres au cours de la période 2007-2013. La France fait partie des pays qui n'ont pas déclaré de cas. « Dans un document de travail, les services de la Commission ont conclu que des différences aussi nettes s'expliquaient principalement par l'application inégale de la DRE d'un État membre à l'autre », rapporte la Cour des comptes.
Autre problème soulevé : les pollutions « orphelines », pour lesquelles le pollueur n'a pas pu être identifié ou ne peut pas être tenu pour responsable. Dans certains cas, des fonds publics (les contribuables) ou même des fonds européens ont, au final, été utilisés pour éliminer la pollution, contrairement au principe du pollueur-payeur.
Si la DRE demande aux États membres d'encourager le développement d'instruments et de marchés de garantie financière pour aider aux paiements de la facture, ils ne sont pas tenus de la rendre obligatoire. Et seulement sept pays - la Tchéquie, l'Irlande, l'Espagne, l'Italie, la Pologne, le Portugal et la Slovaquie – répondent aujourd'hui à cette requête.
Concernant les déchets, si le cadre européen intègre le principe pollueur-payeur, des investissements publics restent souvent nécessaires pour combler le déficit de financement et atteindre les objectifs de recyclage.
Des coûts à rééquilibrer concernant le service eau
Dans le domaine de l'eau, la directive-cadre sur l'eau (DCE) demande aux États membres de veiller à ce que les différents usagers - secteurs industriel, agricole et les ménages – contribuent de manière appropriée à la récupération du coût des services de l'eau en prenant en compte le principe pollueur-payeur. Avec toutefois une marge d'appréciation. « L'arrêt C- 525/12 (4) de la Cour de justice de l'Union européenne a confirmé que les États membres n'étaient pas nécessairement tenus d'appliquer la notion de récupération des coûts à toute utilisation de l'eau », a rappelé la Cour des comptes.
En réalité, les usagers européens paient en moyenne 70 % du coût de la fourniture du service et le reste est financé par des fonds publics. « Les ménages de l'UE paient généralement la majeure partie du coût des services d'approvisionnement en eau et d'assainissement, alors qu'ils ne consomment que 10 % de l'eau, décrit la Cour des comptes. L'agriculture, qui est le secteur qui exerce la pression la plus forte sur les ressources en eau douce renouvelables, est également celui dont la contribution est la plus faible (…). Le traitement des eaux usées n'est souvent pas facturé au secteur agricole car la majeure partie de l'eau qu'il utilise n'est pas rejetée dans les eaux usées ». De plus, le principe de récupération des coûts est difficile à appliquer à la pollution provenant de sources diffuses, les pollueurs sont plus difficilement identifiables.
La situation est encore plus complexe pour ce qui concerne les sols. « Il n'existe pas d'objectifs communs à l'échelle de l'UE en ce qui concerne la pollution des sols et l'assainissement des sites contaminés, a indiqué la Cour des comptes. En outre, le [principe de pollueur-payeur] PPP est difficile à appliquer en cas de contamination diffuse des sols en raison de la difficulté intrinsèque qu'il y a à imputer la responsabilité à des pollueurs précis ».
Pourtant la décontamination des sols pollués coûte cher : en 2006, la Commission a estimé la facture totale (5) à 119 milliards d'euros au niveau européen.
Les propositions de la Cour des comptes
Pour essayer d'améliorer l'intégration du principe pollueur-payeur, la Cour des comptes a proposé trois pistes à la Commission européenne : tout d'abord d'évaluer les possibilités de l'intégrer davantage dans la législation environnementale d'ici 2024, notamment pour ce qui concerne la lutte contre la pollution diffuse dans l'eau ainsi que l'abaissement des limites d'émission pour réduire la pollution résiduelle industrielle.
La Cour suggère également de s'appuyer sur l'évaluation de la Directive sur la responsabilité environnementale, prévue en avril 2023, pour améliorer les critères utilisés pour définir les dommages environnementaux à prendre en compte. Elle souligne également la nécessité de recourir aux instruments de garantie financière. « L'absence de garantie financière obligatoire au niveau de l'UE signifie en pratique que les contribuables supportent les coûts de réparation lorsqu'un exploitant à l'origine de dommages environnementaux devient insolvable, argumente-t-elle. [Elle] a également contraint les autorités à utiliser des deniers publics pour restaurer des zones polluées, lorsque le pollueur était insolvable ».
La Cour des comptes recommande à l'horizon 2025 de modifier la législation pour rendre obligatoire le recours par les exploitants à des garanties financières couvrant les risques environnementaux. Point important : les fonds de l'UE ne pourront être utilisés pour la dépollution qu'à la condition que des contrôles montrent que les autorités compétentes ont tout mis en œuvre pour que le pollueur prenne en charge la pollution.
Les pistes retenues par la Commission européenne
Des recommandations qui ont été entendues par la Commission européenne : dans sa réponse officielle au rapport, celle-ci accepte en partie toutefois les propositions. Elle compte ainsi évaluer l'application du principe pollueur-payeur et envisage la tarification et l'élimination progressive des subventions préjudiciables à l'environnement. Comme annoncé dans le pacte vert pour l'Europe, elle lancera une révision des mesures de luttes contre la pollution causées par les grandes installations début 2022.
La Commission s'engage à veiller à ce que les fonds de l'UE ne soient pas utilisés pour financer des projets normalement à la charge du pollueur.
Concernant les pollutions dans l'eau, elle oppose toutefois qu'elle ne peut « accepter la recommandation d'examiner le rapport coûts-avantages [du principe du pollueur-payeur] et les changements réglementaires et administratifs liés à des mesures spécifiques lorsque celles-ci relèvent de la responsabilité des États membres ». Elle estime que différentes actions engagées permettront de mieux lutter contre les pollutions dans l'eau : la stratégie de la ferme à la table, celle en faveur de la biodiversité, le plan d'action zéro pollution mais également le renforcement de la conditionnalité dans la proposition de la nouvelle politique agricole commune.
