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Urbanisme de projet : une réforme attendue

Le Secrétaire d’Etat au Logement vient de présenter les principales mesures destinées à accomplir l’importante réforme du code de l’urbanisme annoncée au lendemain du Grenelle de l’environnement, dans le but de favoriser un « urbanisme de projet ». Analyses.

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Urbanisme de projet : une réforme attendue
Arnaud Gossement
Avocat associé au cabinet Huglo Lepage
   

Une réforme issue du Grenelle de l'environnement

Il est très intéressant de souligner que la réforme du code de l'urbanisme est issue d'un processus de décision – le Grenelle – dont le but premier était la protection de l'environnement. L'article 25 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 dite loi Grenelle 2 portant engagement national pour l'environnement a en effet autorisé le Gouvernement, d'une part à procéder à une nouvelle rédaction des dispositions du code de l'urbanisme, d'autre part et au-delà d'une codification à droit constant, à apporter des « corrections » « au régime des permis de construire et des autorisations d'urbanisme ».

Ce point de départ qu'est le Grenelle démontre que le droit de l'environnement et le droit de l'urbanisme entretiennent des liens de plus en plus forts. Récemment, le Conseil d'Etat a ainsi rendu un arrêt (CE, 19 juillet 2010, Association Les Hauts de Choiseul) par lequel il a rappelé que les principes directeurs du droit de l'environnement, inscrits dans la Charte de l'environnement (loi constitutionnelle du 1er mars 2005), s'imposent au droit de l'urbanisme.

La présente réforme s'inscrit dans ce contexte, marqué par le progrès des exigences environnementales en matière d'urbanisme durable. Ces exigences environnementales vont aujourd'hui, globalement dans le sens d'une densification de l'urbanisation, d'une lutte contre l'étalement urbain et d'une mise en valeur des procédés de construction performants du point de vue écologique et énergétique.

Le rapport du « groupe des sages »

A la suite de cette habilitation législative du Gouvernement à procéder par voie d'ordonnances, un « groupe des sages » composé de spécialistes du droit de l'urbanisme a été mis en place et s'est réuni en mars et avril. Son rapport comporte une série de mesures d'adaptation du droit de l'urbanisme. On retiendra notamment les propositions suivantes : réduction de 4 à un mois le délai consenti pour exprimer son avis à l'architecte des bâtiments de France, s'agissant lors de l'instruction des demandes d'autorisation relatives à des constructions situées dans le périmètre de protection des monuments historiques ou dans un périmètre de sauvegarde de mise en valeur ; réduction des délais de un an à 6 mois (9 mois en cas de « besoin spécifique ») pour l'instruction des demandes en site classé ; suppression de l'obligation de transmission des déclarations de travaux au préfet au titre du contrôle de légalité.

Urbanisme et sites pollués

Par ailleurs, il convient de souligner que le groupe des sages a mené une réflexion, certainement utile, sur l'urbanisation des terrains anciennement industriels et susceptibles d'être pollués. Plutôt que d'introduire de nouvelles règles au sein des codes de l'environnement et de l'urbanisme, le Groupe a proposé d'appeler les entreprises bénéficiant d'une autorisation ICPE « à cotiser à un fonds de garantie de la dépollution ». Le rapport précise : « Ce fonds financerait par grandes régions des opérateurs agréés de dépollution, fonctionnant sur la base d'un cahier des charges exigeants, agréée par les pouvoirs publics, et donc le respect et la mise en œuvre seraient étroitement contrôlés par eux,. Un industriel désireux de céder un terrain pourrait recourir à cet opérateur agréé, dont la rigueur de la méthodologie et de l'action lui donnerait toute garantie sur la quasi suppression de tout risque ultérieur lié à la cession. L'intervention de cet opérateur pourrait d'ailleurs expressément être mentionnée tant aux actes de vente que dans les autorisations administratives. Dans l'hypothèse où, dans les 10 années suivant son intervention, un risque environnemental lié à l'insuffisance des opérations de dépollution, (au regard des informations initialement données par l'industriel), aboutirait à engager la responsabilité environnementale de ce dernier, le fonds de garantie pourrait totalement ou partiellement couvrir cette responsabilité ».

Urbanisme et participation

Enfin, une autre mesure retenue par le Groupe des sages doit retenir l'attention : la proposition d'instauration d'un recours gracieux en motivation auprès du commissaire enquêteur. Ainsi, une collectivité territoriale, pourrait, lorsqu'elle l'estime nécessaire, saisir l'autorité qui a nommé le Commissaire enquêteur de manière à ce qu'il lui soit ordonné, par une décision insusceptible de recours, de compléter la motivation de son avis sur des points qui seraient identifiés. Le Commissaire pourrait alors, non pas changer le sens de son avis mais le compléter. Cette mesure pourrait peut-être contribuer à valoriser le rôle du Commissaire enquêteur en renforçant l'importance qu'il convient d'accorder à son rapport et à son avis.

De nombreuses modifications du code de l'urbanisme

A la suite de ces travaux de réflexion, le Gouvernement a procédé à l'élaboration de plusieurs projets d'ordonnance qui sont susceptibles d'apporter de substantielles modifications, tant en matière de correction des PLU, de calcul de surface construite ou de fiscalité. Le Secrétaire d'Etat au Logement a également présenté un projet modification du seuil de surface de plancher pour les projets d'extension ou de locaux accessoires de construction en zone U des PLU, qui pourrait être étendu de 20 à 40 m² sur déclaration préalable. Cette mesure a suscité l'opposition des représentants des architectes.

Il est également prévu, ce qui va sans doute dans le bon sens,

  • d'autoriser le retrait des déclarations préalables illégales à l'initiative de l'administration dans les mêmes conditions que pour les permis ce qui permettrait de répondre
  • de limiter les possibilités de décisions tacites en zones de PPR en instituant le principe du tacite défavorable pour les permis, sauf si le zonage du PPR en prévoit autrement. Cette mesure, qui procède de la catastrophe Xynthia doit permettre d'éviter des autorisations tacites non maîtrisées et permettre un contrôle de légalité efficace des projets en zones de danger des Plans de prévention des risques
  • d'améliorer la transmission des permis tacites au contrôle de légalité et l'information des usagers sur le délai de déféré préfectoral

Urbanisme et énergie

Autre projet de mesure qui intéressera les professionnels de l'énergie et notamment des énergies renouvelables, le Gouvernement envisage de répondre au problème des communes qui « n'ont pas de visibilité aujourd'hui sur les besoins d'extension du réseau électrique induit par un projet alors même que cette extension est à leur charge. Les gestionnaires du réseau ne sont pas en capacité d'évaluer les besoins liés aux nouveaux projets sans une information sur la puissance électrique prévue ».

En effet, « Les communes n'ont pas de visibilité aujourd'hui sur les besoins d'extension du réseau électrique induit par un projet alors même que cette extension est à leur charge. Les gestionnaires du réseau ne sont pas en capacité d'évaluer les besoins liés aux nouveaux projets sans une information sur la puissance électrique prévue » En conséquence, le Gouvernement envisage l'ajout d'un champ « puissance électrique prévue » dans les formulaires de demandes d'autorisation d'urbanisme et ce, de manière permettre « d'apprécier la nécessité d'engager des travaux de renforcement du réseau et de le prendre en compte dans la décision ».

Urbanisme et contentieux

Les recours en justice sont fréquemment dénoncés par les promoteurs et développeurs de projets pour être parfois « abusifs ». Pour limiter le risque de recours contentieux la loi de 2006 portant engagement national pour le logement avait déjà conditionné la recevabilité du recours en annulation d'une association à ce que celle-ci ait déposé ses statuts en préfecture avant l'affichage de la demande d'autorisation d'urbanisme.

Le Gouvernement envisage de nouvelles mesures pour réduire le contentieux de l'urbanisme en augmentant le montant de l'amende pour recours abusif et en rendant plus stricts les critères d'appréciation de l'intérêt à agir d'un requérant. Ces mesures pourraient avoir, si elles étaient adoptées, un impact sur la vocation même du procès administratif. Rappelons cependant que ce dernier est un procès fait un acte, non à une personne. Il s'agit d'un contentieux « objectif » qui tend au seul contrôle de la légalité d'une décision administrative tel un permis de construire.

En appelant le Juge à contrôler plus étroitement l'intérêt à agir du requérant, il existe un risque de modifier les conditions de ce procès. La place des arguments relatifs aux personnes y prendre sans doute une place plus importante qu'auparavant. Il faut se demander s'il ne serait pas préférable d'agir prioritairement, comme le fait déjà la juridiction administrative, pour une réduction des délais d'instruction des recours, dans l'intérêt, tant de l'administration, du bénéficiaire de l'acte attaqué que des tiers.

De même, il serait utile de contribuer à la sécurité juridique des autorisations délivrées, tant en simplifiant le droit de l'urbanisme qu'en développant l'intervention des juristes pour procéder au contrôle de la légalité, tant des demandes déposées que des décisions administratives adoptées. Il ne faut pas davantage oublier que le progrès du droit de l'urbanisme a aussi été rendu possible par celui de la jurisprudence, lequel n'aurait pas lieu sans recours. Il est indéniable que la portée des lois de protection du littoral ou de la montagne serait moindre sans exercice de recours devant les juridictions administratives.

Arnaud Gossement, avocat associé au cabinet Huglo Lepage.

Réactions5 réactions à cet article

 

La prescription décennale administrative va donc s'étendre aux constructions jusqu'à 40m2 puisque celles-ci ne nécessiteront plus qu'une DP?

toto | 01 juin 2011 à 12h24
 
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Quel progrès? .Si l les exigences environnementales vont aujourd'hui, globalement dans le sens d'une densification de l'urbanisation, nous voyons les résultats déja aujourd'hui à Limeil Brévannes, ou 3,500 personnes vont s'installer en face d'un tas d'ordures d'un peu prés de 200,000 tonnes qui a brûlé en plein ciel à 50 répises pendant le mois de mai. Et qui sont les résponsables?

limeil brevannes | 02 juin 2011 à 14h56
 
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A l'instar des évaluations des incidences concernant des activités relevant d'un encadrement juridique préexistant (document d'urbanisme, etc...)l'autorité (le préfet) ne peut donner un aval que lorsqu'il n'y a aucune incidence sur le réseau des sites natura 2000.Comment interpréter cette nouvelle réforme ?

migrateur | 02 juin 2011 à 15h23
 
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la loi est elle passée pour un minimum de 40m2 ?

ROBERT | 03 juin 2011 à 00h00
 
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Une bonne réforme aurait pu être d'introduire une notion de performance (environnementale, sociétale et économique) dans les documents d'urbanisme permettant de définir un niveau de performance sur les autorisations. En effet le CCH définit des exigences à la construction sur le batiment, sans lui en imposer sur son environnement.

On aurait donc un urbanisme de zonage et de performance, alors qu'aujourd'hui on n'a qu'un urbanisme de zonage.

audaces | 06 juin 2011 à 16h57
 
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