Le repowering¹ doit contribuer à atteindre les objectifs figurant dans le projet actuel de programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) à horizon 2028², ainsi que ceux du Plan National Intégré Énergie-Climat (PNIEC), en phase de définition avec la Commission Européenne, en concertation avec les territoires.

Compte-tenu de sa nouveauté, il est essentiel de donner de la visibilité aux opérateurs de projets de repowering par des procédures stables, simplifiées et un cadre juridique et économique clair et pérenne. Dans le contexte de l'expiration des premiers contrats d'achat en 2016³, il convient d'analyser les documents publiés sur ce sujet depuis trois ans.

Le repowering, des avantages indéniables

Le repowering est défini comme le démantèlement des anciennes installations d'un parc qui seront remplacées par des éoliennes plus performantes. Il permet de maximiser l'exploitation des sites, notamment ceux dotés de machines obsolètes, en les remplaçant par des éoliennes plus performantes.

De plus, une telle opération permet de continuer à exploiter l'énergie éolienne en bénéficiant des infrastructures existantes (voies d'accès, raccordement, etc.) et en limitant les risques d'oppositions locales de type « Nimby⁴ ».

Dans les cinq prochaines années, selon l'Ademe, environ 1 500 turbines (environ 2 GW) vont arriver au terme de leur contrat d'obligation d'achat⁵ et se trouvent confrontées à différentes options, prolongation ou repowering, selon un calendrier propre à chaque site. Le renouvellement des éoliennes est clairement identifié comme un des leviers pour permettre d'atteindre les objectifs fixés par le projet de PPE. Toutefois, tous les parcs actuels ne pourront y accéder, compte tenu des servitudes de télécommunications, aéronautiques ou militaires qui ont pu, entretemps, restreindre les conditions d'implantation⁶.

Un cadre juridique en construction

Par une circulaire en date du 11 juillet 2018, relative à l'appréciation des projets de renouvellement des parcs éoliens terrestres⁷, le ministère de la Transition écologique et solidaire a précisé les éléments d'appréciation du caractère substantiel de la modification d'un projet, entraînant, dans ce cas, le dépôt d'une nouvelle demande d'autorisation environnementale. La circulaire distingue cinq configurations possibles de renouvellement :
1) remplacement des éoliennes par un autre modèle de dimensions identiques, au même emplacement ;
2) remplacement, au même emplacement, par des éoliennes de même hauteur hors tout (mât, nacelle et pale à la verticale), mais avec des pales plus longues ;
3) remplacement, au même emplacement, par des éoliennes plus hautes ;
4) remplacement et déplacement des éoliennes ;
5) ajout de mâts.

L'enjeu est de déterminer, pour chaque cas, ce qui est considéré comme une modification substantielle au sens de l'article L181-14 du code de l'environnement. Cette approche avait déjà été utilisée pour d'autres secteurs d'activités en 2012, par une circulaire sur l'appréciation des modifications substantielles⁸. La circulaire « éolienne » a apporté des éléments de précision dans les cas suivants :
-dans le cas I, la modification est notable mais non substantielle ;
-dans le cas V, la modification doit automatiquement être considérée comme substantielle ;
-dans les autres cas, l'appréciation du caractère substantiel relève du préfet. Cette appréciation est effectuée au regard de la nature et de l'ampleur des impacts liés à ces modifications. Afin de mettre le préfet en mesure de prendre sa décision, l'exploitant doit fournir un « dossier de porter-à-connaissance ».

Cette circulaire permet d'apporter au service instructeur un cadre précis, sans pour autant empêcher une appréciation au regard de chaque projet et des contraintes propres à chaque site. Un retour d'expérience sera donc nécessaire pour valider, comme cela avait été le cas pour l'autorisation unique, si des aménagements sont nécessaires, voire si une procédure d'autorisation simplifiée ad hoc pourrait être instituée au sein du code de l'environnement en cas de modification substantielle du projet initial.

Quel mécanisme de soutien ?

Le critère économique doit être également pris en compte, sans pour autant oublier l'analyse préalable des aspects techniques (analyse des coûts de maintenance et de durée de vie des machines), juridiques et environnementaux. La question posée pour chaque projet est la suivante : quelle est la période propice au renouvellement du parc éolien ?

Par une délibération n°2019-192 du 24 juillet 2019⁹, la Commission de régulation de l'énergie (CRE) a formulé un avis sur le projet d'arrêté modifiant l'arrêté du 6 mai 2017, fixant les conditions du complément de rémunération de l'électricité produite par les installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent de six aérogénérateurs au maximum.

La CRE propose d'interdire à tout site qui a bénéficié d'un soutien dont la date de prise d'effet remonte à moins de vingt ans, de disposer d'un nouveau soutien. La CRE recommande dès lors d'ajouter une condition d'admissibilité pour prétendre à l'obtention d'un soutien en application du projet d'arrêté, ou de l'appel d'offres dédié privilégié par la CRE.

La CRE propose également un cadre dérogatoire pour remplacer de tels parcs, avant que les vingt années d'exploitation soient révolues, lorsque les conditions suivantes sont remplies :

- « la durée de vie de certaines générations d'aérogénérateurs plafonne effectivement à quinze ans ;
- ou que leur prolongement ne peut pas se faire dans des conditions économiques et industrielles satisfaisantes, si la production des pièces d'une gamme d'éolienne a été arrêtée ou que les coûts de maintien en exploitation sont prohibitifs ;
- ou que de nouveaux équipements permettraient d'augmenter de manière substantielle la production du site considéré en prenant en compte ses contraintes ».

Quid de l'économie circulaire ?

Le renouvellement des parcs éoliens vient d'être traité par le Conseil général de l'Environnement et du développement durable (CGEDD) et le Conseil général de l'Économie (CGE) dans un rapport aux ministre d'État et ministre de la Transition écologique et solidaire, publié le 10 octobre 2019, et intitulé Économie circulaire dans la filière éolienne terrestre en France¹⁰.

D'une part, une excavation totale est obligatoire dans plusieurs pays européens et facultative en France, mais en pratique systématique en cas de réimplantation de nouvelles éoliennes sur le même site (opération dite de repowering).

À cet égard, la réglementation actuelle oblige à un retrait du raccordement avant tout repowering. En effet, tant l'arrêté du 6 mai 2017 que le cahier des charges, imposent un critère de nouveauté de l'installation qui inclut « les raccordements inter-éoliennes et les systèmes électriques. » De même, un arrêté du 26 août 2011 impose le démantèlement des postes de livraison ainsi que les câbles, dans un rayon de dix mètres autour des aérogénérateurs et des postes de livraison.

En revanche, le raccordement extra parc (depuis le poste de livraison jusqu'au réseau public) n'est pas considéré par la CRE dans les équipements qui doivent obligatoirement être neufs pour être éligibles à l'appel d'offres, notamment dans le cadre d'un projet éolien en repowering¹¹.

D'autre part, la mission n'a cependant pas jugé opportun de « brider » la possibilité de faire un repowering à l'issue, voire au cours, de la période de validité du tarif d'achat, celui-ci « étant favorable à l'atteinte de l'objectif national de développement de l'énergie éolienne, tant en puissance qu'en taux de charge, et à la prévention des risques liés aux éoliennes. » Par ailleurs, cette possibilité est déjà prévue dans d'autres pays européens, tel que l'Italie¹².

Surtout, le rapport recommande de « réaliser une cartographie (SIG) des parcs et des zonages applicables pouvant empêcher ou limiter le repowering dans ces parcs (servitudes aéronautiques, liées à la défense, électroniques et autres, zones Natura 2000, etc.) ».

En effet, en cas de modification substantielle du projet, il convient de tenir compte de l'évolution des documents d'urbanisme, de la construction d'habitations à moins de 500 mètres du parc, ou de l'évolution du contexte environnemental du site. Ce qui pose la question de la prise en compte, dans le futur, de l'antériorité du site au regard de ces nouvelles contraintes.

Plusieurs questions pratiques restent posées en matière de gestion du projet :

- est-il préférable de conserver la société de projet en place pour mener à bien le repowering ou est-il préférable de créer une nouvelle société de projet dédiée ?
- comment concilier le bail notarié en place avec la nécessaire sécurisation foncière du projet de renouvellement ?

La pratique permettra d'apporter des réponses à ces questions, qui pourront varier en fonction de chaque projet.

Avis d'expert de Nicolas Smadja, responsable juridique France de la société ERG France¹³ et chargé d'enseignement en droit de l'énergie en Universités.

¹ Terme usuellement utilisé signifiant ''renouvellement''
² PPE
https://www.ecologique-solidaire.gouv.fr/gouvernement-publie-projet-programmation-pluriannuelle-lenergie-ppe-dans-integralite
³ Arrêté du 8 juin 2001 prévoyant un contrat d'achat de quinze ans.
⁴ Dispositions ''Nimby''
https://www.connaissancedesenergies.org/quappelle-t-le-repowering-180115
⁵ contrat d'obligation d'achat
https://www.ademe.fr/etude-filiere-eolienne-francaise-bilan-prospective-strategie
⁶ Découvrir les conditions d'implantation
http://www.cgedd.developpement-durable.gouv.fr/economie-circulaire-dans-la-filiere-eolienne-a2765.html
⁷ Voir les projets de renouvellement
http://circulaire.legifrance.gouv.fr/pdf/2018/07/cir_43787.pdf
⁸ Lire la circulaire sur l'appréciation
http://www.installationsclassees.developpement-durable.gouv.fr/Circulaire-sur-l-appreciation-des.html
⁹ Lire les délibérations
https://www.cre.fr/Documents/Deliberations/Avis/Complement-de-remuneration-de-l-electricite-produite-par-les-installations-de-production-d-electricite-utilisant-l-energie-mecanique-du-vent-de-six
¹⁰ Lire le rapport
http://www.cgedd.developpement-durable.gouv.fr/economie-circulaire-dans-la-filiere-eolienne-a2765.html
¹¹ Liste des questions réponses rendues publiques le 15 mars 2019
https://www.cre.fr/media/Fichiers/publications/appelsoffres/Eolien-Liste-des-questions-reponses-rendues-publiques-le-15-mars-2019
¹² Cette possibilité mise en place par le GSE (Gestore dei Servizi Energetici - https://gse.it/en), organisme publique italien, est prévue dans les procédures administratives pour la maintenance et le renouvellement des installations renouvelables bénéficiant d'un mécanisme de soutien.
¹³ Le groupe italien ERG est l'un des principaux acteurs européens de l'éolien terrestre avec un portefeuille d'actifs opérationnels de 1,9 GW en Europe et l'un des plus importants opérateurs éoliens en France avec une capacité installée de 360 MW.