Les enquêtes publiques sont considérées par tous comme un pilier de la démocratie environnementale. Pourtant, leur disparition ne cesse de s'accélérer, depuis une dizaine d'années, au profit de simples consultations électroniques. La comparaison entre ces deux modes de « participation » du public est sans appel sur l'artifice que représente ces dernières, même si de nombreuses améliorations sont à apporter en matière d'enquête publique.

La consultation électronique : l'information et la participation du public au rabais

Bien que présentée comme amenant « des garanties identiques à celle de l'enquête publique », la consultation électronique est bien loin d'équivaloir une participation présentielle telle que l'enquête publique, quand celle-ci est bien conduite, comme l'illustre les tableaux comparatifs suivants :

Organisation de l'enquête publique et de la consultation électronique

Déroulement de l'enquête publique et de la consultation électronique

Résultats de l'enquête publique et de la consultation électronique

Publicités préalables réduite à une simple caution

La première publicité pour informer le public des consultations électroniques est la mise en ligne d'un avis sur le site de l'autorité compétente pour autoriser le projet ou élaborer le plan ou programme. C'est reposer sur le postulat que les citoyens passent leur temps à se tenir informés sur les sites de leur préfecture et de toutes leurs collectivités territoriales (autant d'autorités concernées !). Ou, mieux encore, à parcourir les locaux de ces autorités, puisque l'information préalable consiste également à afficher l'avis, non pas à l'extérieur, mais dans les locaux de l'autorité compétente pour élaborer le plan ou le programme ou autoriser le projet (R. 123-46-1).

L'affichage en mairies n'est maintenu que pour les projets (et non plus pour les plans, programmes). Il ne s'agit donc plus seulement de se rendre en mairie pour y voir les affichages extérieurs, mais aussi d'entrer dans chacun des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de son territoire pour prendre connaissance des affichages intérieurs. À moins d'être abonné à des journaux d'audience départementale et de s'astreindre à lire chaque jour (car parution unique) les annonces légales…

Alors que l'expérience des enquêtes publiques démontre que l'affichage sur les lieux de l'opération projetée constitue la mesure de publicité de loin la plus efficace pour informer préalablement le public (affiches selon des formats normés par arrêté ministériel : A2 sur fond jaune, en gros caractères), la suppression de cet affichage lors de consultation électronique est une grave atteinte à l'information du public. La loi mentionne pourtant que « le public est informé par un avis mis en ligne ainsi que par un affichage en mairie ou sur les lieux concernés » (article L.123-19). Certes l'affichage sur les lieux projetés relève d'une option, mais cette possibilité a disparu dans le décret d'application (R. 123-46-1). La suppression de l'affichage sur le terrain relève bien d'une volonté assumée.

Publications minimales des résultats de la consultation électronique

Si la durée de mise en ligne du rapport et des conclusions du commissaire-enquêteur est d'un an, elle n'est que de trois mois pour la synthèse de la consultation électronique. Passé ces délais, il est toujours possible d'avoir accès aux rapports et conclusions du commissaire-enquêteur sur support papier (siège de l'autorité décisionnaire, du maître d'ouvrage et en mairies concernées), alors que cela est impossible pour la consultation électronique puisque tout est numérique.

Le dossier en version numérique : un obstacle sérieux à la participation du public

L'absence de dossier sur support papier est une réelle entrave pour un examen approfondi, tant les dossiers sont devenus volumineux, très techniques et peu intelligibles, donc peu compatibles avec un examen numérique. De plus, 13 millions de Français n'ont pas accès à Internet, selon le Défenseur des droits. Cette difficulté est d'autant plus accrue que, contrairement à l'enquête publique, lors des consultations électroniques, les citoyens n'ont aucun interlocuteur pour répondre à leurs questions, portant aussi bien sur la compréhension du projet, plan ou programme, que sur celle du dossier.

L'article L. 123-19 précise que « sur demande présentée et dans des conditions prévues par décret », le dossier est mis en consultation sur support papier dans les préfectures et les sous-préfectures ou au siège de l'autorité en ce qui concerne les décisions des autres autorités. L'article D. 123-46-2 en précise les modalités : le public est obligé d'en faire la demande sur place, au siège des autorités concernées. Puis, « les documents sont mis à disposition du demandeur aux lieu et heure qui lui sont indiqués au moment de sa demande. Cette mise à disposition intervient au plus tard le deuxième jour ouvré suivant celui de la demande ». Ce qui l'obligera à retourner sur place au moins une seconde fois pour pouvoir consulter les documents. Lesquels demandent souvent plusieurs jours de consultation, donc autant de déplacements, tant il est impossible d'en faire le tour en une seule fois.

Lors de la consultation électronique sur le projet de décret pris en application des articles 56 et 57 de la loi du 10 août 2018 pour un État au service d'une société de confiance (ESSOC), de nombreux commentaires soulignaient le risque de créer une rupture d'égalité entre les citoyens (âge, territoires, handicaps), selon qu'ils sont connectés ou non à Internet. Connectés et bons utilisateurs. La réponse de l'administration est particulièrement inexacte (synthèse du 17 décembre 2018) : « La participation du public par voie électronique contribue à valoriser l'accès à l'information environnementale et répond aux exigences communautaires et internationales : il ne s'agit pas de restreindre la participation du public, mais au contraire de l'élargir à un public de plus en plus connecté, au-delà du seul périmètre de l'enquête publique » (sic). Cela est d'autant plus spécieux que l'enquête publique, par les larges possibilités qu'elle offre, donne aussi la faculté de consulter le dossier à distance et d'émettre des observations par voie électronique. C'est en fait tout l'inverse : l'enquête publique, c'est la consultation électronique, bien au-delà du seul périmètre d'enquête, plus la participation présentielle (dossier papier consultable sur place, présence d'un commissaire-enquêteur avec lequel on peut échanger sur le dossier, etc.) et le traitement par un tiers indépendant des observations du public.

L'administration ajoute : « La participation par voie électronique (…) comporte un certain nombre de garanties identiques à celle de l'enquête publique, qui répondent aux exigences de participation du public pour les projets soumis à évaluation environnementale, prévues par le droit européen : une durée de la participation de 30 jours, une information préalable par avis sur le site Internet, sur le lieu de réalisation du projet et en mairie ». Cette affirmation est tout aussi fausse en ce qui concerne, notamment, l'affichage sur les lieux du projet, comme nous l'avons vu.

Ces contre-vérités démontrent à elles seules qu'il n'est pas digne d'une démocratie environnementale de la part de l'administration, de s'affranchir d'un tiers-garant indépendant et d'être ainsi juge et partie.

La disparition progressive du commissaire-enquêteur, garant de la participation du public

Avec la consultation électronique et la mort lente des enquêtes publiques, c'est la fin progressive du commissaire-enquêteur et de sa fonction pourtant inscrite dans notre société depuis le début du XVIII^e siècle. Rappelons qu'en vertu de l'article L. 123-13, le commissaire-enquêteur conduit l'enquête de manière à permettre au public de disposer d'une information complète sur le projet, plan ou programme, et de participer effectivement au processus de décision. Ce qui, par nature, n'est plus assuré lors d'une simple consultation électronique.

En janvier 2019, l'importance du commissaire-enquêteur est rappelée avec force par le ministère chargé de l'environnement : « Le commissaire-enquêteur reste le pivot de l'enquête. Il informe le public et garantit la prise en compte de ses observations ; il apporte des garanties de transparence et d'impartialité. (…) Son rôle est donc de veiller à la bonne information du public, de s'assurer qu'il a pu s'exprimer lors de la consultation, d'en rendre compte et de donner son avis¹ ». Mais, comme nous l'avons mis en évidence dans les articles précédents, dans le même temps, les textes se sont multipliés pour œuvrer en vue de la suppression des enquêtes publiques, donc du commissaire-enquêteur.

Auparavant, le rapport du professeur Monédiaire d'avril 2015, rédigé dans le cadre de la modernisation du droit de l'environnement, et censé contribuer à la réforme de l'enquête publique, concluait pourtant : « La substitution absolue de l'enquête publique par voie électronique à celle présentielle du commissaire-enquêteur a été réfutée, pour des raisons de respect du principe d'égalité. Au total, un consensus s'est dégagé rapidement pour une combinaison des modalités « présentielle / électronique » de l'enquête publique. L'attention a été fortement attirée sur le risque qu'il y aurait à minorer la phase de l'enquête publique, celle-ci bénéficiant de la durée (loi de 1983), étant "repérée" par les citoyens comme un moment important de la participation. Or, on ne "décrète" pas la participation, il faut permettre à chacun d'apprivoiser les procédures. […] Il en va d'ailleurs de même des réformes récentes et jugées bienvenues de l'enquête publique dont les potentialités ne sont pas encore utilisées suffisamment. » Un an plus tard, loin d'exploiter toutes les potentialités des enquêtes publiques, on élargit de plus en plus le champ de leur suppression…

Il est ainsi une constante en matière de « gouvernance » : celle de ne retenir que les conclusions ou les avis, en tout ou en partie, qui confortent les pré-décisions des autorités ou légitiment les décisions finales prises². La disparition progressive des enquêtes publiques et des autres modalités de participations présentielles du public, au profit de simples consultations électroniques, dont l'administration maîtrise tout le processus, en est une parfaite illustration. Une de plus.

Avis d'expert proposé par Gabriel Ullmann, docteur en droit, docteur-ingénieur. Gabriel Ullmann a été commissaire-enquêteur durant 25 ans avant d'être radié de cette fonction, à la demande du préfet de l'Isère, après avoir rendu un avis défavorable à l'issue d'une enquête publique.

¹ Théma : ''L'enquête publique modernisée'', Commissariat général au développement durable (CGDD), janvier 2019.
² Le Théma consacré à ''la modernisation du droit de l'environnement'' du CGDD, édité en mars 2017, en apporte une brillante démonstration. En page 4, il rappelle les groupes de travail consacrés à ce chantier en mentionnant leur contribution à la réforme du droit de l'environnement. Mais, en évoquant « le groupe consacré à l'évaluation environnementale », présidé par J. Vernier (rapport d'avril 2015), le document passe sous silence le fait qu'une des demandes les plus importantes dudit groupe n'a jamais été mise en œuvre, et ce en violation du droit européen, à savoir l'établissement d'une ''clause filet'' pour les projets, c'est-à-dire des critères permettant d'imposer une évaluation pour les projets qui sont en deçà des seuils ou critères réglementaires, mais localisés dans des milieux sensibles. Quant au groupe de travail sur la ''réforme du contentieux administratif de l'environnement'' présidé par D. Hedary… Il n'est purement et simplement pas cité dans le Théma précité et son rapport de juin 2015 n'a pas été mis en ligne. Vous le chercherez donc en vain. Pourquoi ? Le groupe de travail, qui avait souligné l'importance de la clarté et de la stabilité des règles, considérées comme ''un facteur de sécurité juridique important'', avait ''insisté (sic) sur la nécessité de laisser le temps prévu à les expérimentations avant de les généraliser'' . Quelques mois plus tard, aussi bien la loi ''Macron'' que la loi sur la transition énergétique pour une croissance verte, d'août 2015, étendaient fortement le champ des expérimentations. La loi n°2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, dite loi ''Macron'', avait même réduit d'un an à quatre mois le délai de recours des tiers à l'encontre des décisions relatives aux élevages, contrairement aux conclusions unanimes (industriels compris) du groupe de travail précité. De plus, il fut supprimé la prolongation du délai de recours (de six mois) à compter de de la mise en activité de l'installation…