« Les grandes avancées en matière d'urbanisme ont souvent résulté de crises sanitaires. Nous avons aujourd'hui une fenêtre de tir qui rend toutes ces mesures socialement et politiquement beaucoup plus acceptables qu'elles ne l'étaient hier. Les maires et élus doivent saisir l'opportunité que nous offre la crise pour prendre les bonnes décisions pour notre génération et celles à venir. Car une ville résiliente, c'est avant tout un bien commun », estime Aziza Akhmouch, cheffe de la division Villes, politiques urbaines et développement durable de l'OCDE, lors du forum consacré à la résilience des villes, les 4 et 5 octobre dernier, organisé au cœur de l'emblématique métropole de Rouen, frappée par l'accident de l'usine Lubrizol, le 26 septembre 2019.
Nouveau grand récit autant qu'outil d'inspiration des politiques, la résilience est devenue une notion clé dans les stratégies de gestion du risque ayant trait aux ressources naturelles ou à la sécurité nationale. À la croisée de l'urbanisme, des stratégies de développement et de la gestion des ressources naturelles, les discours de la résilience sont-ils en mesure d'offrir aux collectivités un paradigme de soutenabilité opérationnel et novateur pour faire face aux défis à venir, qu'il s'agisse des impacts du changement climatique ou de l'épuisement des ressources non renouvelables ?
Aux premières loges des différents risques qui pèsent sur les territoires, les collectivités doivent d'abord gérer un héritage, celui des économies modernes qui, depuis les Trente Glorieuses, sont ancrées dans un modèle aujourd'hui interrogé. Dans les économies modernes, la recherche permanente de l'optimisation tend à faire disparaître les alternatives moins efficientes et conduit à une perte de diversité qui fragilise le système dans sa globalité.
Cette uniformisation est valable dans le secteur des transports où une place prépondérante est accordée aux produits pétroliers ; elle l'est aussi dans l'agriculture avec des régions qui spécialisent leurs productions et voient les exploitations agricoles diminuer en nombre mais augmenter en surface, tandis que les oiseaux et les insectes disparaissent ; dans la production d'électricité, dont les trois quarts sont issus de centrales nucléaires vieillissantes et vulnérables aux variations climatiques (tempêtes, sécheresses, grands froids, crues, etc.) ; et donc, en somme, dans l'ensemble des secteurs vitaux pour les populations.
Transformation écologique
Dans le rapport « Rendre les villes plus résilientes » (1) des Nations unies, la résilience est présentée comme un impératif, voire comme une injonction adressée aux maires et aux gouvernements locaux : « La résilience […] doit faire partie intégrante de l'aménagement urbain et des stratégies de développement durable ». La résilience se définit désormais comme une propriété caractérisant la coévolution des écosystèmes et des sociétés, rassemblés en un seul système, aux frontières poreuses et fluctuantes.
Boxeur dans le civil, le maire du Havre, Édouard Philippe, rappelle que la résilience est la capacité à « encaisser » : « Toute l'histoire du Havre est une histoire de chocs : choc urbain de la destruction totale de la ville à l'issue de la Deuxième Guerre mondiale, choc de la désindustrialisation dans les années 1980 et, enfin, choc de la transition écologique. » Pour l'ancien Premier ministre, le vrai sujet, c'est l'étalement urbain : « Plus la ville s'étend, plus les réseaux s'étendent aussi. Ce qui a une répercussion en termes de coûts, mais aussi d'emprise sur les espaces naturels. Avec cet étalement urbain hyper rapide dans les trente dernières années, regardez la tête de nos entrées de villes, de nos champs enserrés par les constructions… » Mais l'empilement des échelles administratives ne simplifie pas la tâche. « C'est une affaire d'assemblage, selon un aménagement du territoire cohérent des métropoles, des intercommunalités, des départements. Aujourd'hui, on n'est pas armé pour cette grammaire partagée. »
PLUi, Scot, contrats de plan État-Région… Les outils de gouvernance institutionnelle restent à inventer pour des politiques plus intégrées, donc plus résilientes. Il y a dans ce remboîtement des territoires un défi d'échelle « qui exige des instruments qu'on n'a pas dans les métropoles : comment on invente la vie qui va avec la transition », c'est ce qui reste à faire, selon Édouard Philippe. « Reste qu'en l'état actuel de la réglementation, on ne peut pas empêcher les maires de construire des zones pavillonnaires », dont la France est championne d'Europe. La Normandie elle-même se caractérise par un maillage de petites agglomérations serrées. Reste donc à supprimer les effets de seuil dans les dotations de financement de l'État aux petites collectivités et à revoir les instruments de la fiscalité locale afin de réviser les critères d'attribution des fonds de l'État.
Boîte à outils
Les outils réglementaires sont là, même si « aujourd'hui, tout encourage les maires à artificialiser ». L'écologue de l'Institut Paris-Région Marc Barra cite l'obligation réelle environnementale, qui soumet la propriété privée à de nouvelles conditionnalités, faisant de la nature un sujet de soin, et pas seulement un objet d'appropriation. L'écologue note, qu'en Île-de-France, les formations de l'Agence régionale de la biodiversité sont de plus en plus fréquentées par les élus. En outre, depuis les municipales, plus de 1000 élus référents forêts-bois ont été désignés dans les collectivités territoriales.
Marie Atinault, vice-présidente de la métropole de Rouen chargée des transitions et innovations écologiques, rappelle que les Scot et les PLUi, selon la manière dont ils sont interprétés, peuvent être orientés dans le sens de la résilience. À Rouen, le parc des Bruyères est le fruit d'une lutte politique, de même que le secteur du Madrier, dont le lotissement a été suspendu par un moratoire.
Il reste aussi à se réconcilier avec la ruralité. Pour maints intervenants, l'imaginaire métropolitain doit être relayé par un nouveau paradigme, fondé sur la déconcentration démographique et sur le développement de réseaux de production locaux. Il est impératif de redimensionner les échelles, de mettre fin à la démesure par de nouvelles formes de politiques territoriales ancrées dans le soin des paysages et œuvrant au retour de la diversité du vivant, en prévision des bouleversements climatiques à venir.
