Comment mettre en œuvre les zones de circulation restreinte (ZCR) proposées aux collectivités dans le cadre de la loi de transition énergétique définitivement adoptée en juillet dernier ? Un rapport propose de s'inspirer des études préalables réalisées en 2011 et 2012 par les sept collectivités candidates aux Zones d'actions prioritaires pour l'air (Zapa).
Des Zapa aux ZCR
En 2010, le Gouvernement propose aux collectivités volontaires d'expérimenter une limitation du trafic des véhicules les plus polluants dans certaines zones urbaines. Fin 2010, huit collectivités tentent l'aventure des Zones d'actions prioritaires pour l'air (Zapa) et sept d'entre elles réalisent des études de faisabilité, Nice Côte d'Azur ayant renoncé à étudier l'idée.
Mais en septembre 2012, Delphine Bato, alors ministre de l'Ecologie, constate l'échec de la mesure, aucune collectivité n'ayant remis de demande officielle.
Le dossier est relancé quelques mois plus tard et il aboutit à l'adoption des zones à circulation restreinte (ZCR), dans le cadre de la loi de transition énergétique. Si le sigle change, la mesure reste très proche : permettre à des villes candidates de restreindre la circulation sur leur territoire.
Qui a la compétence ?
Premier constat, "les études de faisabilité (…) ont démontré l'utilité d'une Zapa dans les politiques de lutte contre la pollution atmosphérique". Cette amélioration, "parfois considérable", est constatée "quel que soit le scénario Zapa envisagé", insiste l'étude. En conséquence, le nombre d'habitants exposés à des valeurs excessives de dioxyde d'azote (NO2) ou de particules (PM10) "évolue notablement à la baisse".
Sans surprise, "plus les scénarios sont ambitieux plus les gains sont significatifs [et] plus ils sont mis en œuvre tôt plus ils seront efficaces". Néanmoins, les études "ont montré que la Zapa n'était pas la « mesure magique » qui permettrait de résoudre tous les problèmes de pollution atmosphérique". Des actions complémentaires sont nécessaires. Ce n'est donc pas la crainte d'une absence de résultats qui a posé des difficultés aux collectivités, mais "le défi de la mise en œuvre de cette mesure".
Pour que la mise en œuvre d'une restriction de circulation puisse aboutir, l'étude insiste sur l'importance de la préparation et sur les compétences nécessaires. Il s'agit d'identifier les compétences organisationnelles, c'est-à-dire "qui fait quoi", mais également les "compétences au niveau légal pour que les incertitudes juridiques soient levées". S'agissant des compétences légales, l'étude note "la multiplicité des autorités susceptibles d'intervenir sur le territoire d'une [zone de restriction du trafic]". Il s'agit notamment de bien identifier les pouvoirs des autorités administratives et de contrôle, ainsi que leur articulation. D'où les questions clés : qui prend les actes de limitation du trafic ? Qui en assure le respect ?
Etat et collectivités doivent collaborer
De même, le portage politique est important. "La mesure est inscrite dans une loi nationale (…) avec une mise en œuvre locale", rappelle le document, attirant l'attention sur de possibles différences de point de vue entre l'Etat et les collectivités. Surtout, ces derniers doivent collaborer "dans un souci d'harmonisation entre les [mesures locales de restriction de la circulation] et les politiques menées au niveau national (PPA,...)". Ainsi, alors que la souplesse de la loi était un point fort du dispositif Zapa, "le manque d'unification nationale sur le sujet de l'identification des véhicules et de leur contrôle a été un sérieux frein à la mise en œuvre des [restrictions de trafic]".
La mise en œuvre de mesures de restriction nécessitent du temps et des moyens. Un temps "raisonnable" est indispensable pour la préparation, la concertation, la communication et l'application. Mais, "[il ne faut] pas perdre de vue non plus que plus un scénario est mis en œuvre tôt, plus il sera efficace". De même, "la question des moyens ne peut être éludée", notamment parce que "le partage des responsabilités implique de définir le partage des coûts". Ces clarifications peuvent être d'autant plus délicates que les bénéfices environnementaux sont locaux… S'agissant des mesures d'accompagnement proposées aux entreprises et aux particuliers, les études ont souligné leur importance. Pour les particuliers, l'amélioration des transports publics est plébiscitée.
Pour réussir la mise en œuvre d'une ZCR, l'Ademe recommande donc de suivre quatre règles. Tout d'abord, il faut tenir compte des spécificités locales et notamment être attentif aux activités économiques du territoire, à la population et son parc automobile. Il faut ensuite prévoir un temps d'adaptation suffisant pour les particuliers et professionnels. Dès l'annonce de la création d'une ZCR, il faut prévoir des mesures d'accompagnement. Enfin, la mesure doit être partagée par la collectivité initiatrice et ses voisines.
