Sites pollués : l'État doit sécuriser le site à défaut de pouvoir mettre en demeure l'ancien exploitant

Le Conseil d'État affine sa jurisprudence en matière de sites pollués. Il précise les règles de prescription en matière de remise en état des installations classées et le rôle de l'État lorsqu'il ne peut plus mettre en demeure le dernier exploitant.

La question de la prise en charge des coûts de dépollution des anciens sites industriels est souvent source de contentieux. Le litige opposant la commune de Marennes (Charente-Maritime) à l'État, que le Conseil d'État a tranché par une décision du 13 novembre, en est un bon exemple.

Par cet arrêt, la Haute juridiction administrative fait évoluer sa jurisprudence sur les sites pollués. Elle précise les règles de prescription de l'obligation de remise en état du site ayant accueilli une installation classée (ICPE) et le rôle de l'État lorsque l'exploitant ne peut plus être mis en demeure.

Prescription trentenaire

Le litige portait en l'espèce sur la remise en état d'une partie du site du Petit-Port-des-Seynes, dont la commune de Marennes est propriétaire depuis 1958 et sur lequel la société Saint-Gobain avait exploité une fabrique de soude et d'engrais chimique entre 1872 et 1920. Souhaitant y créer une zone d'aménagement concertée (ZAC), la commune avait confié à un bureau d'études la réalisation d'une étude préliminaire qui a mis en évidence une importante pollution des sols et des eaux souterraines. À sa demande, le juge des référés a prescrit, en 2007, une expertise qui a confirmé la pollution du site et son imputabilité aux activités de la société Saint-Gobain. Estimant que la méthode suivie par l'expert n'était pas conforme à la doctrine administrative, le préfet a pris un arrêté en 2010 prescrivant à l'Ademe la réalisation de nouvelles études aux frais de la commune. Cette dernière a demandé au juge administratif d'annuler cet arrêté. Elle a également attaqué la décision de refus du préfet d'ordonner la remise en état du site à l'ancien exploitant.

La première question portait sur le fait de savoir si l'obligation de remise en état par l'ancien exploitant était ou non prescrite. Depuis une décision « Société Alusuisse-Lonza-France » de 2005, le Conseil d'État a fixé comme règle que l'obligation de remise en état d'un site ayant accueilli une installation classée se prescrit par trente ans à compter de la date de la notification de la cessation d'activité à l'Administration. Ce délai de prescription ne court pas si l'exploitant a dissimulé les dangers présentés par le site.

Avec cette nouvelle décision, le Conseil d'État précise que lorsque l'installation a cessé de fonctionner avant l'entrée en vigueur du décret du 21 septembre 1977 (qui a créé l'obligation d'informer le préfet de cette cessation), le délai de prescription court à compter de la date d'arrêt effectif de l'activité. En l'espèce, la société Saint-Gobain ayant stoppé son activité en 1920, le délai de prescription était écoulé à la date de l'arrêté attaqué dans la mesure où aucune dissimulation de l'ancien exploitant n'a été caractérisée. Le préfet avait donc pu légalement renoncer à engager une procédure, à ce titre, à l'encontre de Saint-Gobain, juge le Conseil d'État.

Obligation de mise en sécurité en cas de risque grave

La question principale portait sur une éventuelle carence fautive de l'État susceptible de mettre en jeu sa responsabilité. Dans sa décision de 2005, le Conseil d'État avait jugé que la prescription trentenaire était sans incidence sur l'exercice « à toute époque » par le préfet des pouvoirs de police administrative spéciale du préfet en présence de dangers ou inconvénients se manifestant sur le site. La prescription est également sans effet sur l'engagement de la responsabilité de l'État à ce titre.

La Haute juridiction relève, en premier lieu, qu'aucune carence fautive ne peut être retenue à l'encontre du préfet en ce qu'il n'a pas fait usage de ses pouvoirs de police à l'encontre de l'ancien exploitant. En effet, il n'avait pas été informé de l'existence de dangers sur le site avant l'expiration du délai de prescription.

Par cet arrêt, la Haute juridiction administrative fait évoluer sa jurisprudence sur les sites pollués.

En second lieu, le Conseil d'État précise les pouvoirs de l'État lorsqu'il ne peut plus mettre en demeure l'ancien exploitant (ou une personne s'y étant substituée) de dépolluer le site, en raison de la disparition ou de l'insolvabilité de ce dernier, ou de l'expiration du délai de prescription. C'est là le principal apport de cette nouvelle décision. Dans un tels cas, l'État peut financer lui-même, avec le concours éventuel des collectivités territoriales, les opérations de dépollution nécessaires et les confier à l'Ademe, juge le Conseil d'État. En cas de risques graves pour la santé ou l'environnement, il a, en revanche, non plus la faculté mais l'obligation d'assurer la mise en sécurité du site pour remédier à ce risque. La Haute juridiction parvient à cette conclusion en se fondant sur les dispositions relatives à la police des déchets (C. env., art. L. 541-3), applicables à l'époque des carences reprochées au préfet et, désormais, sur l'article L. 556-3 du code de l'environnement relatif à la police des sites et sols pollués.

En l'espèce, le Conseil d'État estime que le préfet n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en confiant à l'Ademe la charge de procéder à des investigations supplémentaires sur le site et qu'aucune carence fautive ne peut être imputée à l'État. Une fois informé par la commune de la pollution affectant le site, le préfet avait en effet cherché des solutions de remise en état, en tentant d'abord une conciliation avec l'ancien exploitant, puis en engageant une procédure de sécurisation du site, dont il avait confié la maîtrise d'ouvrage àl'Ademe.