« Dans les stratégies passées comme dans la trame proposée pour la prochaine stratégie nationale, la définition et la mise en œuvre des moyens adéquats aux objectifs définis ont fait défaut. Ce n'est pas la cause unique de l'échec de ces stratégies, mais c'en est un facteur majeur », pointaient, en juillet 2022, les 13 associations du collectif CAP Nature et biodiversité. Cette critique, formulée après la publication du premier volet de la stratégie nationale biodiversité (SNB) en mars 2022, rejoignait un constat opéré par plusieurs instances consultatives (CNB, CNTE, CNML, Cese) avant elles.
Alors que le Gouvernement doit maintenant décliner dans cette stratégie l'Accord international de Montréal, obtenu lors de la COP 15 qui s'est tenue courant décembre, un rapport de hauts fonctionnaires relève aussi l'insuffisance des financements au regard des objectifs poursuivis. Datée de novembre 2022, mais publiée seulement le 10 janvier, cette étude a été réalisée par l'Inspection générale des finances (IGF) et l'Inspection générale de l'environnement et du développement durable (Igedd) missionnées par leurs ministres de tutelle.
« Financements morcelés et limités »
« Les politiques de biodiversité mobilisent des financements morcelés qui restent limités », relèvent tout d'abord les inspecteurs. Elles font l'objet de financements très majoritairement d'origine publique, chiffrés à 2,3 milliards d'euros (Md€) de dépenses directement favorables en 2021, auxquels s'ajoutent 2,4 Md€ de dépenses en lien avec la biodiversité et contribuant à la réduction des pressions. L'ensemble de ces dépenses représentent entre 0,2 et 0,3 % de la dépense publique. Elles proviennent essentiellement de l'État et de ses opérateurs, Office français de la biodiversité (OFB), agences de l'eau et Conservatoire du littoral, selon des circuits « nombreux et peu lisibles ». Interviennent également les collectivités territoriales, avec une part prépondérante des Départements, ainsi que l'Union européenne.
Les financements n'ont d'ailleurs pas permis à la France de respecter ses engagements européens, comme l'a montré la Commission, en septembre dernier, à travers l'examen de la mise en œuvre de la politique environnementale, que ce soit en matière de protection des sites Natura 2000, d'application de la directive Habitats, de la directive-cadre sur l'eau, ou encore de la directive-cadre Stratégie du milieu marin.
Les financements publics ont toutefois légèrement augmenté depuis 2018, notamment du fait du plan de relance. Cette progression ne s'est toutefois pas accompagnée d'une hausse parallèle des effectifs de l'État et de ses opérateurs, qui ont, au contraire, connus une forte décrue, relève la mission. Et les financements actuels restent encore « en-deçà » des besoins supplémentaires nécessaires, chiffrés à 200 millions d'euros (M€/an) en 2016, en particulier dans les territoires d'outre-mer qui concentrent 90 % de la biodiversité française. Or, les besoins ont augmenté depuis. Au regard des objectifs poursuivis par la SNB pour 2030, la mission les chiffre, pour l'État et ses opérateurs, à 619 M€ en 2023 et jusqu'à 890 M€ en 2027.
« Les mesures prioritaires de la SNB, rappellent les inspections, concernent à la fois l'atteinte des objectifs internationaux, européens et nationaux en matière de biodiversité (10 % des aires protégées placées en protection forte, restauration des espaces dégradés, protection des espèces menacées) et la réduction des pressions anthropiques (transition agroécologique, objectif zéro artificialisation nette, atteinte du bon état écologique des masses d'eau). » Une partie de ces mesures est financée par des outils existants tels que le Fonds friches, les actions de renaturation en ville ou le guichet de renouvellement forestier. Mais des crédits nouveaux sont nécessaires pour les compléter. C'est pourquoi les hauts fonctionnaires soutiennent la territorialisation d'une partie des mesures, notamment en matière d'aires protégées et de restauration écologique. Un message que les ministres semblent avoir bien reçu en ayant d'ores et déjà procédé au transfert aux Régions de la gestion des sites Natura 2000 terrestres.
Soutien aux pratiques agricoles dommageables
Autre constat inquiétant des hauts fonctionnaires : les financements en faveur de la biodiversité sont « très largement » inférieurs aux subventions qui lui sont dommageables, qu'ils évaluent à au moins 10,2 Md€ en 2022. Soit un montant 4,4 fois supérieur. En cause ? En premier lieu, et de loin, le soutien aux pratiques agricoles dommageables (6,7 Md€), suivies des aides favorisant l'artificialisation des sols (2,9 Md€) parmi lesquelles figurent aussi des aides du plan de relance en faveur de la relocalisation de l'industrie. « Or, une réduction de 4,6 % des subventions dommageables d'ici à 2027 permettrait de financer l'intégralité des besoins nouveaux liés à la SNB tout en diminuant les pressions sur la biodiversité », explique la mission. Celle-ci préconise donc, et de façon prioritaire, de réduire les subventions dommageables afin d'en tirer ce double bénéfice. Parmi les financements à réduire ou réorienter en priorité figurent les aides au logement neuf, le soutien aux nouvelles infrastructures routières, les niches fiscales portant sur la taxe d'aménagement et les aides défavorables de la politique agricole commune (PAC).
Les services d'inspection préconisent également de renforcer le principe pollueur-payeur alors que la fiscalité environnementale actuelle en faveur de la biodiversité est « limitée et faiblement incitative ». Les pistes de réforme passent par une modulation des redevances aux agences de l'eau : transformation des redevances pour pollution domestique et pour modernisation du réseau, élargissement de l'assiette de la redevance pour pollution diffuse et création d'une taxe sur les engrais azotés. Pour lutter contre l'artificialisation, le rapport recommande de mieux prendre en compte la biodiversité dans la fiscalité du foncier et de l'aménagement, avec notamment une réforme des taxes sur la cession de terrains nus rendus constructibles.
Enfin, les hauts fonctionnaires conseillent de repenser certains instruments publics existants afin d'intégrer davantage d'incitations à préserver la biodiversité. Cela passe par un accompagnement des collectivités dans une meilleure prise en compte de la séquence « éviter-réduire-compenser » (ERC) dans les documents d'urbanisme et dans l'identification de zones prioritaires de renaturation. L'étude suggère également d'expérimenter de nouveaux sites naturels de compensation afin d'étoffer l'offre en la matière. Pour développer l'outil de l'obligation réelle environnementale (ORE), elle propose le lancement d'une expérimentation portant sur une exonération totale de taxe foncière, compensée par l'État, pour les ORE conclues sur la base d'un cahier des charges ambitieux en matière de préservation des espaces naturels.
Quant aux acteurs privés, la mission préconise de réorienter les financements vers des activités moins défavorables à la biodiversité plus que de financer des actions directes de préservation. Pour cela, elle soutient l'adoption d'indicateurs partagés à l'échelle internationale et la promotion d'un cadre de reporting extra-financier ambitieux. Des suggestions auxquelles répondent, au moins partiellement, le cadre mondial pour la biodiversité et la signature d'accords connexes lors de la COP 15, ainsi que la publication de la directive Corporate Sustainability Reporting (CSRD), tous deux intervenus entre la remise du rapport aux ministres et sa publication.
