L'expérimentation pour une tarification sociale de l'eau, prévue par la loi Brottes pourra-t-elle se prolonger au delà de la limite du 16 avril 2018 ? C'est en tout cas, une des préconisations du Comité national de l'eau (CNE), dans le premier bilan (1) de cette initiative.

La loi ouvrait en effet la possibilité aux collectivités territoriales ou à leurs groupements (2) de mettre en place des outils pour favoriser l'accès à l'eau. Dans ce cadre, elles peuvent mettre en place une "tarification sociale de l'eau" (définition de tarifs tenant compte de la composition ou des revenus du foyer) ou un soutien financier au paiement des factures d'eau.

Concernant le financement des dispositifs, les collectivités de l'expérimentation disposent exceptionnellement de la capacité de les alimenter grâce au budget général ou grâce à une élévation à 2% du montant de la subvention attribuée au fonds de solidarité pour le logement.

Au final, cinquante collectivités ont été retenues en 2015 pour participer à cette expérimentation. Elles sont issues de 11 des 13 régions métropolitaines (aucune collectivité des régions Centre-Val de Loire et Corse ne se sont manifestées) et trois (Guyane, Martinique, Réunion) des cinq départements d'outre-mer. Dans ce panel, les communes et les communautés d'agglomération sont les plus représentées.

Du retard a toutefois été pris dans la concrétisation de l'initiative : environ la moitié des collectivités expérimentatrices sont aujourd'hui engagées dans l'aventure. Ainsi, sept projets (3) ont été lancés en 2015, douze en 2016 (4) et six en 2017 (5) . L'ensemble représenterait une population totale de 10,2 millions d'habitants.

"Ce calendrier de mise en oeuvre traduit le temps nécessaire pour les collectivités pour élaborer leur projet et soulever les éventuelles difficultés à leur mise en œuvre, constate le Comité national de l'eau. Sans prolongement de l'expérimentation, légalement engagée pour une durée de cinq ans, les délais de mise en oeuvre des projets font que les collectivités ne disposeront au mieux que de trois ans de recul pour évaluer l'efficacité et l'efficience de leur dispositif, la plupart ne disposant que d'une ou deux années pour expérimenter leur dispositif".

La prolongation du dispositif implique toutefois qu'un projet ou une proposition de loi soit déposé dans cette optique à l'Assemblée nationale avant avril 2018.

Trois défections de collectivités

Parmi les cinquante collectivités retenues, certaines ont arrêté l'expérimentation. C'est le cas de la ville de Denain (Nord) (pour l'eau potable), de la commune de Verdun (Meuse) pour l'eau potable et la Communauté d'agglomération du Grand Verdun pour l'assainissement.

"Nous n'avions pas accès à une individualisation par niveau fiscal ou par composition de l'habitat et les nécessaires croisements de fichiers. La démarche nous a semblé rapidement très compliquée, explique Jean-François Thomas, vice-président délégué aux transports et à l'assainissement à la communauté d'agglomération du Grand Verdun. Beaucoup de collectivités s'orientaient vers une aide directe aux usagers, un système de chèque, ce n'était pas la méthode que nous souhaitions privilégier. Nous sommes donc sortis du dispositif."

La Communauté d'agglomération du Grand Verdun a finalement choisi d'échelonner le prix de l'eau en cinq tranches. "C'est un système progressif, nous avons diminué le prix des premiers mètres cubes, et fortement renchéri sur les tranches intermédiaires de 200 à 1.000 mètres cubes puis lissé au-dessus pour les activités économiques, développe Jean-François Thomas. En parallèle, nous allons mener des actions pédagogiques de limitation des consommations et de distribution de récupérateurs d'eau de pluie. Pour favoriser l'individualisation de compteurs, nous avons diminué les frais d'accès au service en cas d'individualisation et lancé un accompagnement de la collectivité pour qu'elle les développe".

Premiers enseignements de l'expérimentation

Si le nombre de projets réellement lancés et permettant un premier retour d'expérience est plus limité qu'espéré, des tendances se dégagent toutefois. Pour faciliter l'accès à l'eau, 18 collectivités ont ainsi opté pour le versement d'aides. Parmi celles-ci, une part équivalente (12 collectivités dans chaque cas, certaines utilisant les deux mécanismes), ont mis en place une approche curative (une aide pour résorber les impayés) et un soutien préventif (par exemple un chèque eau, pour alléger la facture et éviter les impayés). Une partie (15) de ces soutiens financiers mis en place a été fléchée pour le paiement de la facture qu'elle soit d'eau ou d'assainissement.

Le nombre de collectivités qui ont choisi une modulation tarifaire s'élève à dix (dont deux sans versements d'aides). Parmi celles-ci, cinq ont choisi de jouer sur la part variable et cinq sur la part fixe. Les autres se partagent entre le choix d'une différentiation des tranches de consommation (trois) et celui d'accorder la gratuité à la première tranche de consommation (deux).

"La plupart des collectivités du panel financent leur dispositif expérimental sur le budget annexe de l'eau et de l'assainissement, trois collectivités seulement utilisant la possibilité offerte de financer tout ou partie du dispositif par le budget général", précise le rapport.

Autre enseignement : pour identifier les bénéficiaires du dispositif, près de la moitié des collectivités se basent sur le critère de la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-c), une part égale (environ 40%) s'appuie sur la composition ou le revenu du ménage, un peu plus de 20% sur le revenu de solidarité active (RSA) et moins de 10% sur le quotient familial. Ces critères peuvent être utilisés de façon combinée.

"Par ailleurs, près de la moitié des collectivités étudiées prévoient dans le cadre de l'expérimentation des mesures permettant de promouvoir une utilisation économe de l'eau", note le CNE.

Enfin, concernant l'évaluation des coûts de gestion des différents dispositifs, une bonne estimation de ces derniers est rendue difficile par le retard pris.

Un système qui doit évoluer ?

"Bien que mal connu, le coût de mise en oeuvre de la tarification incitative et sociale est élevé, déclare Bernard Barraqué, directeur de recherches CNRS émérite, spécialiste des tarifications de l'eau en Europe. Le rapport intermédiaire donne à penser que le coût d'administration de l'aide à l'eau est le plus souvent déplacé vers les services sociaux, les opérateurs des services n'étant pas équipés pour traiter directement ces questions".

Une des difficultés du dispositif reste d'identifier les ayant droits : les opérateurs doivent se rapprocher des services sociaux tels que centres communaux d'action sociale, caisses d'allocations familiales, caisses primaires d'assurance maladie.

La tarification sociale de l'eau implique quant à elle une gestion des abonnés indirects : si en habitat individuel, la consommation peut être mesurée à l'échelle du logement grâce à un compteur d'eau, en collectif, l'abonné du service est en effet généralement le bailleur, gérant ou propriétaire de l'immeuble. Les habitants paient leur eau à travers les charges locatives. "L'individualisation de la facturation est alors un préalable à une aide dans le tarif, mais le coût de l'abonnement individuel, de la multiplication des compteurs et des factures conduit malheureusement à augmenter les factures au-delà de l'aide qu'on veut apporter aux ménages pauvres !, considère Bernard Barraqué. On constate la même chose en Wallonie". Certains chercheurs estiment en effet que la pose d'un compteur dans chaque logement pourraient entraîner une augmentation des factures des personnes dont l'objectif était précisément de réduire. En cause notamment : le coût des travaux, celui administratif de la gestion des factures et le passage d'une répartition auparavant par exemple selon la surface habitable, au nombre d'occupants du logement qui peut desservir les familles nombreuses.

Des scientifiques soulignent également la nécessité d'évaluer l'efficacité sociale de la mesure sur du plus long terme. "Il faut suivre ces ménages bénéficiaires des dispositifs d'aide mis en place : déterminer de combien les factures d'eau ont baissé, est-ce que les soutiens permettent de sortir du cycle d'impayés, etc., souligne Marie Tsanga Tabi, chercheuse en sciences humaines et sociales sur l'eau à l'unité mixte de recherche gestion territoriale de l'eau et de l'environnement (Geste) affiliée à l'Irstea (6) et à l'Engees (7) . Nous devons également engager un vrai débat sur la solidarité avec l'ensemble des parties prenantes du secteur de l'eau y compris avec les ménages pauvres auxquels s'adressent ces solutions".

Celle-ci souligne que la définition du droit à l'eau en France s'inscrit dans un contexte de l'accès marchand au service contrairement à d'autres pays comme le Canada où il est payé via les impôts. "Le prix social est un moyen parmi d'autres pour garantir le droit à l'eau, développe Marie Tsanga Tabi. Une mesure légale pertinente et efficace en la matière est l'interdiction des coupures d'eau car elle maintient le ménage déjà en situation de précarité à un bien commun essentiel à la vie et la dignité humaine". Cette piste provoque toutefois le débat. "Elle confronte les opérateurs de services d'eau, publics aussi bien que privés, à une augmentation des impayés, avec la difficulté de savoir s'ils proviennent de ménages pauvres ou de mauvais payeurs, se positionne Bernard Barraqué. Au delà de la tarification par tranches croissantes et des chèques eau, les opérateurs risquent de recourir simplement aux abandons de créances en répercutant le manque à gagner sur les autres usagers ; ou bien il faudra augmenter les crédits du centre communal d'action sociale (CCAS), ou encore abonder le fonds de solidarité pour le logement (FSL), et ce sera le conseil départemental en dernier ressort qui va payer la différence".