Le programme stratégique national (PSN), chargé de traduire la politique agricole commune (PAC) dans chaque État membre, et le plan d'action national (PAN) nitrates sont « de nouvelles occasions manquées pour la France d'accompagner ses agriculteurs dans la transition vers l'agroécologie, pour une agriculture significativement moins polluante et plus résiliente face au changement climatique ». Tel est le constat opéré par l'Autorité environnementale (Ae) dans son rapport annuel (1) pour 2021, publié le 14 avril, dans lequel cette autorité indépendante fustige, par ailleurs, les écarts entre les objectifs et la réalité en matière de politique énergétique, de gestion de l'eau et de programmes financiers.
Avant de pointer les insuffisances du PAN et du PSN, les auteurs du rapport font état des pollutions agricoles, dans l'eau, mais aussi dans l'air, telles qu'elles ressortent des différents plans et programmes qu'ils ont évalués au cours de l'année écoulée, mais aussi de l'impact climatique de l'agriculture actuelle.
Part essentielle de responsabilité dans les pollutions
Les pollutions agricoles ne se limitent pas à l'eau. « L'agriculture peut avoir des effets sur la qualité de l'air du fait de l'émission de particules fines (PM10) et d'ammoniac dont les concentrations peuvent être importantes dans certains territoires où domine l'agriculture intensive », rappellent les auteurs du rapport. Pour ceux-ci, ces émissions atmosphériques devraient être intégrées à l'évaluation environnementale du PAN, mais aussi des plans d'action régionaux (PAR).
Quant à la question du climat, l'activité agricole est à la fois victime du changement climatique et responsable. « La contribution de l'agriculture aux émissions de gaz à effet de serre est importante, du fait de l'émission de gaz carbonique, et, principalement, de protoxyde d'azote et de méthane », rappelle l'Ae. L'agriculture est même responsable de « 68 % des émissions de méthane en France, gaz ayant un pouvoir de réchauffement global 28 fois plus fort que le CO2 ».
Inefficacité manifeste des plans nitrates
En ce qui concerne les nitrates, « l'inefficacité des PAN successifs est manifeste, comme celle de chacun des plans d'action régionaux nitrates, mais rien ne semble fait pour y remédier », constate l'Ae. Les plans d'action, tant nationaux que régionaux, n'ont, par exemple, pas pris en compte les enjeux de l'eutrophisation en milieu marin, relève-t-elle.
L'Autorité recommande une approche transversale consolidant les autres plans et programmes qui devraient contribuer à la réduction de cette pollution, qu'il s'agisse des Sdage, des schémas d'aménagement des eaux (Sage), des programmes sur les baies « algues vertes » de Bretagne, des zones soumises à contrainte environnementale ou des programmes sur les captages prioritaires.
Alors que dans son avis sur le septième PAN, rendu le 18 novembre, l'Ae recommandait « une stratégie d'ensemble d'amélioration des performances environnementales de l'agriculture qu'il conviendrait d'évaluer dans le cadre du PSN », ce dernier n'a pas répondu à cette attente, relève-t-elle de façon laconique.
Aucun bilan qualitatif et quantitatif de la PAC
Le plan stratégique national de la PAC, pour lequel la France vient de se faire rappeler à l'ordre par la Commission européenne du fait de son manque d'ambition environnementale, avait également suscité les critiques de l'Ae, dans un avis publié le 20 octobre dernier. Dans son rapport annuel, l'autorité indépendante revient dessus, pointant des modalités d'élaboration se plaçant dans « la continuité des politiques antérieures » malgré la nouvelle approche que constituent les PSN et la réalisation, en France, d'un débat public préalable.
« La mise en œuvre en France de la précédente PAC n'a fait l'objet d'aucun bilan qualitatif et quantitatif », relève l'Ae, malgré les quelque 63 milliards d'euros de dépenses publiques engagées sur la période 2014 à 2020. Une lacune renforcée, selon l'Autorité, par les mauvais résultats de la directive-cadre sur l'eau et par ceux du plan Écophyto, dont l'échec a été de nouveau documenté par un rapport d'inspection, paru en mars 2021, mais que le gouvernement avait gardé caché. « Le projet de PSN semble ainsi avoir été bâti sans éléments permettant de mesurer les progrès accomplis jusqu'ici dans le domaine environnemental, sans identifier les causes des échecs précédents et sans évaluer précisément les insuffisances et les obstacles rencontrés pour servir de fondement aux nouvelles orientations proposées », conclut l'Ae.
« L'ambition environnementale du PSN s'avère en deçà des enjeux, tant en matière de changement climatique que de qualité des eaux et de reconquête de la biodiversité », détaille l'Autorité, qui rappelle les insuffisances mises en lumière dans son avis : continuité des équilibres financiers entre les deux piliers de la PAC alors que les aides à l'environnement relèvent davantage du second, absence de territorialisation, référence au dispositif « haute valeur environnementale » (HVE) insuffisamment exigeant.
L'Ae estime aussi que le PSN n'encourage pas assez les démarches vertueuses des agriculteurs, « voire les contrarie », du fait de moyens financiers insuffisants. Elle dénonce également sa déconnexion avec les autres plans et schémas nationaux, qu'il s'agisse de la directive-cadre sur l'eau, du PAN, du plan national de la forêt et du bois ou du quatrième plan national santé environnement (PNSE 4). Et ce, alors que les objectifs de ces plans ne sont pas atteints.
« C'est (…) en 2021 que la politique agricole de demain avait vocation à prendre forme », regrette l'Ae. Et il ne semble malheureusement pas que les amendements que la France est en train d'apporter au PSN sous pression de l'exécutif européen change fondamentalement la donne.
